Jádrem sporu byla otázka prekluze práva zahájit správní řízení o vrácení dotace, konkrétně, zda Státní zemědělský intervenční fond zahájil správní řízení o povinnosti vrátit část dotace včas.

Žalobce Bc. Č. L. si podal žádost o poskytnutí dotace na založení lesního porostu v rámci opatření Zalesňování zemědělské půdy. Žádost byla příslušnému orgánu Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „Fond“) doručena dne 28. 11. 2011. Rozhodnutím Fondu byla žalobci poskytnuta dotace v celkové výši 1 337 347,90 Kč.

Kontrolou orgánu Fondu, která proběhla ve dnech 8. 10. 2012 až 26. 10. 2012 byly zjištěny nesrovnalosti týkající se žalobcem deklarované výměry v žádosti oproti skutečně výměře; na některých deklarovaných půdních blocích byl zjištěn pokles životaschopných jedinců pod minimální počet stanovený vyhláškou č. 139/2004 Sb. Bylo zjištěno porušení podmínky uvedené v § 6 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 237/2007 Sb., o stanovení podmínek pro poskytování dotací na zalesňování zemědělské půdy, dle kterého počet životaschopných jedinců neklesne v období od 15. května kalendářního roku následujícího po roce zalesnění do konce pátého roku po roce zalesnění pod 80 % minimálního počtu stanoveného zvláštním předpisem.

Z provedené kontroly byl vyhotoven dne 26. 10. 2012 kontrolní list. Žalobce podal námitky proti kontrole dne 17. 1. 2013, které byly zamítnuty rozhodnutím o námitkách ze dne 1. 3. 2013.

Rozhodnutím Fondu ze dne 5. 5. 2014, č. j. SZIF/2014/0145500, byla žalobci uložena povinnost vrátit část dotace ve výši 448 429,86 Kč, která mu byla poskytnuta na založení lesního porostu v souladu s nařízením vlády č. 239/2007 Sb.

Žalobce si dále podal odvolání proti rozhodnutí Fondu k Ministerstvu zemědělství – žalovaný. To však svým rozhodnutím ze dne 24. 9. 2014, č. j. 67659/2014-MZE-14132 odvolání zamítlo a rozhodnutí Fondu potvrdilo.

Žalobce se proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství odvolal k Městskému soudu v Praze.

Městský soud se nejprve zabýval otázkou, kdy došlo k prvotnímu zjištění nesrovnalosti ve smyslu § 11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb. Zde soud dospěl k závěru, že se tak stalo nejpozději při posledním dnu kontroly, ke kterému je rovněž datován kontrolní list, který lze považovat za první písemné hodnocení ve smyslu čl. 35 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. 6. 2005, o financování společné zemědělské politiky (dále také „Nařízení č. 1290/2005“), tedy dne 26. 10. 2012. Ohledně výše uvedeného nebylo mezi účastníky sporu, protože oba shodně tvrdili, že nesrovnalosti byly zjištěny při provedené kontrole.

Při zjišťování prekluze soud postupoval podle § 11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb., kde je stanovena prekluzivní lhůta, jejíž zmeškání má za následek zánik práva Fondu zahájit řízení o „vrácení dotace a penále“, resp. zánik práva Fondu vyžadovat na příjemci vrácení dotace nebo zaplacení penále. Jelikož lhůta k zahájení řízení počala běžet nejpozději dne 26. 10. 2012, byl posledním dnem lhůty, kdy bylo možno zahájit správní řízení, den 31. 12. 2013, správní řízení však bylo zahájeno až dne 13. 1. 2014, tedy poté, kdy již právo Fondu na zahájení řízení zaniklo.

Podle soudu je názor žalovaného, že mohl zahájit řízení se žalobcem dle Nařízení č. 1306/2013, mylný, neboť, právo žalovaného na zahájení řízení zaniklo ke dni 31. 12. 2013. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani nová delší lhůta stanovená v uvedeném nařízení, neboť v době, kdy nabylo účinnosti, právo zahájit řízení již bylo prekludováno.

Soud se dále zabýval vztahem § 11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb. a čl. 33 odst. 5 Nařízení č. 1290/2005. Nepřisvědčil žalovanému, že členskému státu není v dané oblasti dána pravomoc vlastní právní úpravy, a proto nelze aplikovat část § 11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb., neboť v čl. 33 odst. 5 Nařízení č. 1290/2005 je předpokládáno, že členský stát vydá vnitrostátní právní předpisy upravující řízení s cílem zpětného získání finančních prostředků, přičemž § 11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb. se týká postupu zpětného získání prostředků. Nařízení nezakazuje, aby prekluzivní lhůta byla vnitrostátním předpisem stanovena, přičemž stanovení této lhůty je nepochybně v souladu s principem právní jistoty.

Závěrem soud zmínil, že v čl. 54 odst. 1 Nařízení č. 1306/2013, které nahradilo Nařízení č. 1290/2005, je již přímo stanovena lhůta, ve které mají členské státy požádat o vrácení plateb. Jelikož městský soud dospěl k závěru, že Fond zahájil řízení o vrácení dotace v rozporu s § 11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb., tedy až poté, co mu zaniklo právo zahájit řízení, nezabýval se dále dalšími žalobními body.

Podle městského soudu, sporná lhůta a s ní spojený zánik práva zahájit řízení o vrácení poskytnutých prostředků není v rozporu s finančními zájmy EU, jak se mylně domnívá žalovaný, neboť v případě, že správní orgán nestihne zahájit řízení včas, může Komise dle čl. 32 odst. 4 Nařízení č. 1290/2005 rozhodnout o tom, že částky, které mají být získány zpět, uhradí členský stát. Naopak soud je toho názoru, že stanovení prekluzivní lhůty je plně v souladu s finančními zájmy EU, protože nutí Fond, aby neotálel se zahájením řízení, tedy neodkládal získání neoprávněně poskytnutých prostředků zpět.

Závěrem soud považoval za vhodné zmínit, že v čl. 54 odst. 1 Nařízení č. 1306/2013, které nahradilo Nařízení č. 1290/2005, je již přímo stanovena lhůta, ve které mají členské státy požádat o vrácení plateb.

Jelikož městský soud dospěl k závěru, že Fond zahájil řízení o vrácení dotace v rozporu s § 11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb., tedy až poté, co mu zaniklo právo zahájit řízení, nezabýval se dále dalšími žalobními body, neboť tyto nemohou ovlivnit rozhodnutí soudu a ani další rozhodnutí žalovaného.

Podle § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, soud zrušil uvedené rozhodnutí žalovaného.

Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) se domáhal zrušení v rozsudku Městského soudu v Praze podanou kasační stížností.

Kasační stížnost

Stěžovatel v odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatoval, že Fond zahájil se žalobcem správní řízení dne 13. 1. 2014, tedy již za účinnosti čl. 54 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. 12. 2013, o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky.

Dle čl. 54 odst. 1 Nařízení č. 1306/2013 v případě neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti požádají členské státy u příjemce o vrácení těchto plateb do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb. Odpovídající částky se v okamžiku podání žádosti o vrácení plateb zaznamenají do knihy dlužníků platební agentury.

Dle čl. 121 odst. 1 věty 2 Nařízení č. 1306/2013 se uvedené nařízení použije ode dne 1. 1. 2014.

Závěr městského soudu, podle stěžovatele, dle kterého začala prekluzivní lhůta běžet nejpozději dne 26. 10. 2012, tak není správný. Tato lhůta začala běžet až dne 7. 3. 2013 a nejpozději do 31. 12. 2014 mohlo být zahájeno správní řízení o vrácení poskytnutých peněžních prostředků.

Nejvyšší správní soud (NSS)

Soud nesouhlasil s námitkou, dle které se za prvotní zjištění nesrovnalostí považuje až rozhodnutí o námitkách proti kontrolním zjištěním. Pro účely kapitoly 2 (Nesrovnalosti) se v přímo použitelném Nařízení č. 1290/2005 prvotním zjištěním správním orgánem nebo soudem rozumí první písemné hodnocení příslušného správního orgánu nebo soudu, v němž tento orgán dojde na základě konkrétních skutečností k závěru o existenci nesrovnalosti, aniž tím je dotčena možnost tento závěr následně změnit nebo odvolat v závislosti na vývoji správního nebo soudního řízení.

Počátek běhu lhůty pro zahájení řízení o vrácení dotace je tedy spojen s okamžikem prvotního písemného hodnocení nesrovnalostí příslušným orgánem nikoli s ukončením kontroly.

Takový okamžik je objektivně určitelný, v projednávané věci je to sepsání kontrolního listu, tj. protokolu o kontrolním zjištění. Spojení počátku běhu lhůty s jakýmkoli dalším úkonem neodpovídá právní úpravě a vede toliko k neodůvodněnému prodlužování řízení. Počátek běhu lhůty pro zahájení řízení tak počíná okamžikem, kdy příjemce poskytnutých prostředků obdrží ze strany Fondu první písemné vyhodnocení nesrovnalostí bez ohledu na to, zda dojde prostřednictvím podaných námitek či jinak k jeho následné změně. Námitky ani rozhodnutí o nich proto nemohou mít vliv na okamžik, ke kterému byla kontrolním orgánem prvotní zjištění písemně zhodnocena, a tedy ani na běh sporné prekluzivní lhůty.

S účinností od 1. 1. 2014 začalo platit Nařízení č. 1306/2013, které zrušilo Nařízení č. 1290/2005. Nové Nařízení zavedlo pro žádost o vrácení neoprávněných plateb 18 měsíční prekluzivní lhůtu počínající běžet poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb.

Prvotní zjištění, resp. sepis kontrolního listu či protokolu, lze za schválení kontrolní zprávy, se kterým Nařízení č. 1306/2013 spojuje běh prekluzivní lhůty práva požádat o vrácení dotace, považovat pouze za předpokladu, že kontrolovaná osoba námitky nepodala, a to marným uplynutím lhůty pro podání námitek. Pokud jsou podány námitky, pak lze za schválení kontrolní zprávy považovat až rozhodnutí, kterým bylo o těchto námitkách rozhodnuto, případně rozhodnutí o tom, že se námitky vyřídí v rámci souvisejícího správního řízení, bylo-li postupováno dle § 17 odst. 4 zákona o státní kontrole.

Ze správního spisu NSS ověřil, že o žalobcem podaných námitkách proti kontrolnímu protokolu bylo pravomocně rozhodnuto dne 7. 3. 2013 (rozhodnutí ze dne 1. 3. 2013, č. j. SZIF/2013/0064424). Ve výroku uvedeného rozhodnutí je výslovně uvedeno, že kontrolní zjištění uvedená v Protokolu o kontrole se potvrzují. Právní moc tohoto rozhodnutí lze proto v projednávané věci považovat za schválení kontrolní zprávy, tj. počátek běhu prekluzivní lhůty ve smyslu čl. 54 Nařízení č. 1306/2013. Rozhodnutí, kterým oprávněný správní orgán požádal o vrácení dotace ve výši 448 429,86 Kč (rozhodnutí Fondu ze dne 5. 5. 2014, doručené žalobci dne 13. 5. 2014), bylo tedy vydáno a zejména žalobci doručeno v rámci zde uvedené 18 měsíční prekluzivní lhůty. Pokud by byl na žalobcův případ aplikován § 11a odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb., došlo by i k porušení Nařízení č. 1306/2013.

Nařízení Evropské unie jsou obecně za splnění všech podmínek přímo použitelnými právními předpisy, které vyvolávají právní účinky a mají aplikační přednost před vnitrostátními normami.

NSS uzavřel, že v nyní projednávané věci nemohl aplikovat § 11a odst. 3, větu druhou, zákona č. 256/2000 Sb. Napadené rozhodnutí tedy nemůže být nezákonné z toho důvodu, že překročilo prekluzivní lhůtu v tomto ustanovení vnitrostátního právního předpisu zakotvenou. Kasační námitka, dle níž nebylo správní opatření uloženo po uplynutí prekluzivní lhůty k tomu stanovené, byla důvodná a Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu napadený rozsudek městského soudu zrušil.

Právní věta podle Nejvyššího správního soudu

Prekluzivní lhůta pro zahájení řízení o vrácení dotace stanovená v § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o státním zemědělském intervenčním fondu, ve znění účinném do 31. 12. 2014, není pro rozpor s čl. 3 nařízení Rady č. 2988/95, o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, jakož i čl. 54 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky, na řízení o vrácení dotace aplikovatelná.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 09.08.2018, č.j. 9 Afs 280/2017-57