Navrhovatelka Vojanovy sady, spol. s r.o., požádala o vydání rozhodnutí o umístění stavby „oplocení obory – Jelení vyhlídka“, jejímž účelem měl být oborní chov jelenů směřující k udržitelnému hospodaření s lesní zvěří, včetně ochrany přírodně blízkých stanovišť na převážné části lesních pozemků.
Odpůrci - Zastupitelstvo obce Zduchovice, opatřením obecné povahy (OOP) vyhlásilo stavební uzávěru pro nezastavěné území vymezené Územním plánem Z. (dále jen „územní plán“) jako lesní plochy (lesy), v grafické části územního plánu označené „ZL“.
Území, na které se stavební uzávěra vztahovala, bylo vyznačeno na mapovém podkladu, kterým byl hlavní výkres grafické části územního plánu, jenž byl přílohou OOP. Stavební uzávěrou byla zakázána stavební činnost (stavba, změna dokončené stavby, změna v užívání stavby, změna stavby před jejím dokončením, dodatečné povolení) týkající se staveb oplocení lesních ploch v nezastavitelném území obce Z. Na základě projednání s dotčenými orgány byla udělena trvalá výjimka pro stavby oplocení lesních ploch týkajících se zabezpečovacích prvků starých důlních děl z důvodu výskytu důlních děl v dotčeném území. Platnost územního opatření o stavební uzávěře byla stanovena do vydání Změny č. 1 Územního plánu Z. (dále jen „Změna ÚP“), nejdéle však do 31. 12. 2023.
Navrhovatelka uvedla, že napadené OOP způsobilo překážku pro vydání rozhodnutí o umístění stavby a územní řízení bylo usnesením Obecního úřadu K. n. V. ze dne 6. 8. 2021, č. j. V–717/20–Ž, zastaveno. Podle navrhovatelky napadené OOP zasahuje do jejího vlastnického práva.
Navrhovatelka dále namítala, že napadené OOP neobsahuje náležitosti na něj kladené podle § 17 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu. Územní opatření o stavební uzávěře musí podle § 17 odst. 1 písm. a) této vyhlášky obsahovat vymezení území s uvedením katastrálního území a parcelních čísel pozemků a staveb na nich podle katastru nemovitostí, pro které platí stavební uzávěra. Napadené OOP neobsahuje výčet konkrétních pozemků s parcelními čísly. Obsahuje pouze paušální konstatování, že se vztahuje na pozemky označené jako ZL – Lesy, přičemž ani nespecifikuje, na které z těchto pozemků se vztahuje, či zda se vztahuje na všechny. Uvedla, že pojmovým znakem opatření obecné povahy je individuálně vymezený předmět, který musí být jednoznačně identifikován. V opačném případě se jedná o vadu, která má být důvodem k jeho zrušení.
Navrhovatelka dále namítala, že nebyly dány důvody pro realizaci stavební uzávěry. Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona a judikatury správních soudů je pro vydání stavební uzávěry nutné kumulativně splnit dvě podmínky: 1) omezit nebo zakázat stavební činnost lze pouze za předpokladu, že by taková stavební činnost mohla ztížit či znemožnit budoucí využití vymezeného území; a 2) bylo rozhodnuto o pořízení změny územně plánovací dokumentace.
Připravovaná stavba obory, podle navrhovatelky, nemůže žádným způsobem ztížit nebo znemožnit budoucí využití území. Pokud by nový územní plán neobsahoval plochu lesní obory – LSO, nevylučoval by realizaci stavby obory stavební zákon. Napadené OOP odporuje smyslu zákonné úpravy, protože budoucí stavba obory není způsobilá budoucí využití území jakkoli ohrozit. Pokud připravovaná Změna ÚP má pouze upřesňovat regulativy oplocení a napadené OOP je zakazuje, je v rozporu se zákonem.
Odpůrce s návrhem nesouhlasil a stavební uzávěru považoval za potřebnou z důvodu ochrany území. Předně uvedl, že napadeným OOP byla vyhlášena stavební uzávěra pro nezastavěné území vymezené územním plánem jako lesní plochy (lesy) v grafické části označené jako plochy ZL. Kvůli nutnosti zachování celistvosti krajiny a průchodnosti lesa zejména pro migrující živočichy odpůrce usnesením ze dne 24. 2. 2021, č. 2021/3, rozhodl o pořízení stavební uzávěry. Doplnil, že oplocování lesa není standardní součástí využívání lesních pozemků a stěžejní důvody pro pořízení stavební uzávěry plynou z odůvodnění napadeného OOP.
V říjnu 2021 proběhlo na území obce místní referendum týkající se možnosti povolení výstavby oplocení lesních ploch v katastrálním území za účelem vzniku oborního chovu jelena evropského. Nadpoloviční většina oprávněných osob nesouhlasila s tím, aby odpůrce činil kroky pro povolení výstavby. Na základě výsledku místního referenda, které je závazné, přijal odpůrce dne 29. 10. 2021 usnesení, kterým: a) zrušil usnesení č. 2015/2, odst. 1 ze dne 24. 2. 2015; b) změnil souhlasné vyjádření obce k projektu „Obora Vyhlídka Bedřicha Smetany“ č. j. 99/2015 na nesouhlasné.
Navrhovatelka na základě dosavadního vývoje podala návrh na zrušení opatření obecné povahy – Územního opatření o stavební uzávěře pro stavby oplocení lesních ploch v nezastavitelném území obce Zduchovice ke Krajskému soudu v Praze.
Krajský soud v Praze
Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Přitom vycházel z algoritmu (testu) přezkumu, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou NSS. Jednotlivými kroky algoritmu jsou: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem a 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace v širším slova smyslu), tedy konkrétně zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti), jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů).
V neposlední řadě soud také zkoumal, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu). S ohledem na vázanost důvody návrhu se soud může zabývat jen těmi kroky algoritmu (testu) přezkumu, které navrhovatel zahrnul do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.), a to z hledisek navrhovatelem namítaných.
V právě posuzované věci navrhovatelka vznesla tři okruhy námitek. První okruh se týká zákonnosti procesního postupu odpůrce (3. krok algoritmu), druhý okruh otázky rozporu obsahu opatření obecné povahy se zákonem (souladu s hmotným právem, tj. 4. krok algoritmu) a třetí otázky přiměřenosti zásahu do jejích práv (5. krok algoritmu). Pouze těmito námitkami se tedy soud zabýval.
Soud zopakoval, že podle § 43 odst. 1 stavebního zákona územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen „urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy přestavby, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.
Pokud byla, podle soudu, stavební uzávěra vydána za účelem vytvoření prostoru pro stanovení pravidel týkajících se možnosti oplocování lesních pozemků v nezastavěném území obce, její vymezení adekvátně reaguje na situaci řešenou odpůrcem při pořizování Změny ÚP. O tom, že otázka možnosti oplocování lesních pozemků nebyla samoúčelně využita pouze jako důvod pro vyhlášení stavební uzávěry, svědčí i znění otázky následně položené v místním referendu, kterou se odpůrce dotazoval na souhlas s kroky směřujícími k povolení výstavby oplocení lesních ploch v katastrálním území obce. K tomu soud rovněž dodal, že zákaz oplocování nezastavěných lesních pozemků není absolutní a konkrétní záměr je vždy možné posoudit v rámci žádosti o povolení výjimky ze stavební uzávěry. Námitka není důvodná.
Zohlednit tvrzenou nezákonnost připravovaného územního plánu by bylo možné pouze v případě zjevného excesu, kdy by nezákonnost připravovaného územního plánu byla zcela zřejmá a zásadní. Tak tomu však v projednávané věci nebylo. Nejvyšší správní soud již v minulosti dovodil, že obec má při vydávání územně plánovací dokumentace velmi široké možnosti regulace území, přičemž ve svých rozhodnutích potvrdil možnost stanovit v územním plánu regulativy.
Soud je toho názoru, že regulace oplocování (nezastavěných) pozemků nepřekračuje mez koncepčního plánování, jež je pro územní plán charakteristická. Pokud jde o konkrétní regulativy obsažené v návrhu Změny ÚP, pak soud konstatoval, že se stále jedná pouze o návrh, který může doznat (a nepochybně dozná) řady změn, proto je v tuto chvíli předčasné se jím detailně zabývat. Změna ÚP směřuje k regulaci oplocení a není z hlediska zákona a judikatury nepřípustná. Námitku nepovažoval soud za důvodnou.
Navrhovatelka také poukázala na to, že odpůrce vydal napadené OOP patrně z diskriminačních důvodů. Soud tento názor navrhovatelky nesdílel. Přestože lze stavbu lesní obory realizovat na lesních pozemcích, navrhovatelka přehlédla, že není jediná, které se stavební uzávěra dotkne. Stavební uzávěra se dotýká nejen pozemků spadajících podle návrhu Změny ÚP mezi plochy lesní obory – LSO, ale rovněž nezastavěných lesních ploch ZL – Lesy. Takových lesních ploch je v územním plánu celá řada. Z grafické části územního plánu plyne, že do ploch ZL spadají například i pozemky, které nejsou ve vlastnictví navrhovatelky. Není tedy pravdou, že by se napadené OOP dotýkalo výlučně navrhovatelky.
Soud nesouhlasil ani s námitkou navrhovatelky, že odpůrce napadeným OOP nechrání žádný veřejný zájem. Odpůrce stanovil stavební uzávěru mimo jiné z důvodu ochrany životního prostředí nezastavěné volné krajiny, nenarušování její celistvosti a zachování průchodnosti pro volně žijící organismy. Ochrana těchto hodnot přitom vyplývá z cílů územního plánování (srov. § 18 odst. 1 a 4 či § 43 odst. 1 stavebního zákona). Chráněny veřejný zájem tak byl v napadeném OOP jednoznačně identifikován.
Soud shrnul, že návrh na zrušení opatření obecné povahy neshledal důvodným, a proto jej zamítl (§ 101d odst. 2 věta druhá s. ř. s.).
Právní věta
Pokud má obec zájem na realizaci staveb pouze za splnění určitých podmínek prostorového uspořádání z důvodu ochrany životního prostředí a takové podmínky stanoví v návrhu připravované územně plánovací dokumentace, protože nejsou obsaženy v dosud platné územně plánovací dokumentaci, lze považovat omezení možnosti realizace takových nesouladných staveb do doby vydání nové územně plánovací dokumentace z důvodu ochrany veřejného zájmu za zcela legitimní krok.
Jiný účinný dočasný způsob ochrany než stanovení stavební uzávěry stavební zákon nenabízí.
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 11.02.2022, č.j. 55 A 63/2021–107