V posuzované věci se jednalo o nepovolenou stavbu garáže, která se nacházela ve vzdálenosti cca 5 m od hranice hospodářského lesa a k lesu byla orientována svou delší stranou o délce 8,8 m. Žalobkyně M. H.  realizovala stavbu garáže na pozemku, v tzv. ochranném pásmu lesa, přestože nebylo vydáno žádné rozhodnutí nebo opatření, které by umožňovalo stavbu realizovat.

Městský úřad Jesenice, stavební úřad přípisem ze dne 12.11.2015 oznámil žalobkyni zahájení řízení o odstranění stavby, neboť ke stavbě garáže nebylo vydáno žádné rozhodnutí. Následně žalobkyně podala dne 23.11.2015 žádost o dodatečné povolení stavby. Na základě její žádosti vydal Městský úřad Černošice (dále jen „orgán státní správy lesů) dne 7. 6. 2016 závazné stanovisko podle § 14 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, ve kterém vyslovil s dodatečným povolením stavby garáže nesouhlas.

Stavební úřad následně žádost o dodatečné povolení stavby zamítl rozhodnutím ze dne 26.1.2017. Odvolání žalobkyně zamítl Krajský úřad Středočeského kraje – žalovaný pro opožděnost. Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí nepodala žalobu ani jiný opravný prostředek. Stavební úřad proto přípisem ze dne 19. 7. 2017 oznámil žalobkyni pokračování v řízení o odstranění stavby.

Žalobkyně opět požádala o dodatečné povolení stavby garáže podáním doručeným stavebnímu úřadu dne 7.12.2017. V příloze připojila kopii smlouvy o podmínkách udělení souhlasu se zřízením stavby se vzdáním se práva na náhradu škody vzniklé na pozemcích, kterou uzavřela dne 5.10.2017 s Arcibiskupstvím pražským   (vlastníkem lesa) podle § 2897 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Dále připojila vyrozumění o provedeném vkladu uvedené smlouvy do katastru nemovitostí a doložila souhlas vlastníka lesa s dodatečným povolením stavby ze dne 1. 11. 2017.

Orgán státní správy lesů se k žádosti vyjádřil tak, že ke stavbě žalobkyniny garáže v minulosti vydal již dvě negativní stanoviska (dne 30. 6. 2015 pro účel umístění a povolení stavby a dne 7.6.2016 pro účel dodatečného povolení po nepovolené realizaci stavby). Obě stanoviska žalobkyně napadla podněty k přezkumu, nadřízený orgán však neshledal k přezkumu důvod, o čemž žalobkyni informoval. Nově uplatněný souhlas vlastníka lesa je pro potřeby stanoviska podle § 14 odst. 2 lesního zákona bezpředmětný a nezávazný.

Orgán státní správy lesů je při své rozhodovací činnosti nezávislý na vlastníku lesa a v konkrétním řízení postupuje podle správního uvážení v mezích zákonem stanovených procesních povinností. Bezpředmětná je i smlouva o vzdání se práva domáhat se náhrady škody, neboť řeší otázku náhrady škody až po škodní události, nikoliv předcházení škodě, k němuž slouží § 14 odst. 2 lesního zákona. Žalobkyně se danou smlouvou nevzdala práva na předcházení škodám z lesa (tj. práva na opatření za účelem ochrany stavby ve smyslu § 22 lesního zákona, např. preventivního odkácení ohrožujících stromů z lesního porostu) a podle zákona se tohoto práva ani vzdát nemůže. Rizika plynoucí z předmětné stavby vůči lesu tak nadále přetrvávají.

Orgán státní správy lesů uzavřel, že v argumentaci žalobkyně neshledal nové rozhodné skutečnosti, proto nemá důvod vydat v téže věci nové závazné stanovisko a odkazuje na platnost dříve vydaného nesouhlasu. Dodal, že tento postup přiměřeně koresponduje s aplikací institutů obnovy řízení a nového rozhodnutí podle § 100 a § 101 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.

Souhlas orgánu státní správy lesů s konkrétním stavebním záměrem má charakter výjimky a je nenárokový. Rozhodným kritériem je především odstup stavby od lesa, který má být dostatečný k tomu, aby lesu zajistil ochranu před škálou přímých i nepřímých negativních projevů a účinků zástavby, včetně těch, které mohou nastat v bližší i vzdálenější budoucnosti. Posouzení je založeno na principu předběžné opatrnosti a slouží k ochraně veřejného zájmu na zachování lesa.

Negativní účinky výstavby vůči lesu se mohou projevit v narušení vodního režimu (tj. vláhových a odtokových poměrů), změně fyzikálních a chemických vlastností půdy, místního mikroklimatu apod., což může vést k poškození lesa (usychání) nebo změnám ve složení vegetace (nárůst buřeně). Míru takových důsledků nelze dopředu spolehlivě určit a nelze je ani vyloučit, proto musí být při posuzování záměru vzaty v úvahu. Umísťování staveb v ochranném pásmu lesa souvisí také s bezpečnostní problematikou, tedy ochranou osob a majetku před negativním působením lesa, jímž se rozumí zástin, splavování půdy, padání kamenů, větví nebo celých stromů, prorůstání větví nebo kořenů apod. Důsledkem pak může být nežádoucí zásah do lesního prostředí. Vlastníci staveb umístěných v nedostatečné vzdálenosti od lesa totiž mohou požadovat ochranná opatření (podle § 22 lesního zákona).

Orgán státní správy lesů dále popsal věkovou a druhovou skladbu dotčeného lesního porostu s tím, že pro přilehlý porost je hodnota absolutní výškové bonity AVB 22, pro vedlejší skupiny pak AVB 28, 24 a 20. Tyto hodnoty definují nejblíže přípustnou odstupovou vzdálenost. Dodal, že z hlediska kategorizace se jedná o hospodářský les, ve kterém je prvořadá reprodukční funkce, tj. dosažení maximální produkce dřevní hmoty. Plnění této funkce není žádoucí snižovat preventivními těžbami v době před dosažením mýtní zralosti porostu, takže nelze ustoupit od uplatnění odstupového kritéria podle hodnoty AVB.

Ze srovnání s hodnotami AVB plyne, že už odstup stávající žalobkyniny chaty od lesa není dostatečný k tomu, aby byl les ochráněn před negativními účinky stavby, zejména před nežádoucím efektem zabezpečovacích opatření činěných na úkor lesa. Z hlediska ochrany lesa proto není žádoucí dále zhoršovat současný nevyhovující stav a dále zvyšovat zátěž lesa. Nárůst zastavěné plochy a objemu stavby v blízkosti lesa může mít vliv na mikroklima v přilehlé části lesa (např. lokální zvýšení teploty v důsledku akumulace záření do konstrukcí stavby), což spolu s nitrifikací stanoviště v důsledku dalších antropogenních projevů může způsobit změnu flory směrem k nitrofilním druhům rostlin a nárůstu buřeně s následným efektem strádání lesních dřevin a omezení přirozeného procesu obnovy lesa (ujímání semenáčků, zdárný vývoj nárostů atd.).

Závěrem orgán státní správy lesů uvedl, že nemůže v daném případě žádný z uvedených negativních účinků stavby na les dopředu spolehlivě vyloučit, proto považuje předložený návrh za rizikový z hlediska ochrany lesa, shledává ho rozporným s lesním zákonem (§ 11 odst. 1) a neuděluje k němu souhlas.

Stavební úřad rozhodnutím ze dne 6. 4. 2018 žádost o dodatečné povolení stavby zamítl, neboť ve věci bylo vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět podle § 149 odst. 4 správního řádu.

V odvolání žalobkyně uvedla, že napadá výrok i obsah závazného stanoviska, jímž nebyl udělen souhlas s dodatečným povolením stavby. Negativní závazné stanovisko je založeno pouze na „principu předběžné opatrnosti“ a postrádá elementární oporu ve skutkových zjištěních. Důvody negativního závazného stanoviska jsou pouze obecné a postrádají objektivní nestranný náhled, což způsobuje nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Orgán státní správy lesů navíc neprovedl žádný důkaz, ze kterého by vyplynulo, že výstavbou garáže skutečně dojde k negativnímu ovlivnění lesa.

S odkazem na zásadu proporcionality žalobkyně dodala, že vznik negativních účinků v důsledku stavby garáže je méně pravděpodobný než jejich vznik v důsledku provozu motorových vozidel po přilehlé komunikaci. Závěrem poukázala na 5 příkladů z praxe stavebních úřadů spadajících do územní působnosti žalovaného, v nichž byla ve skutkově a právně obdobných věcech vydána kladná rozhodnutí o umístění stavby nebo dodatečném povolení staveb rodinných domů a garáží. Je proto přesvědčena, že na základě § 2 odst. 4 správního řádu jí vzniklo legitimní očekávání, že její žádost bude kladně vyřízena tak, jako v jiných obdobných případech.

V rámci odvolacího řízení odbor životního prostředí a zemědělství žalovaného (dále jen „nadřízený orgán státní správy lesů“) potvrdil závazné stanovisko ze dne 7. 6. 2016 v plném rozsahu. Postup orgánu státní správy lesů, který vycházel z předběžné opatrnosti, považoval s ohledem na § 1 a § 11 odst. 1 lesního zákona za správný. Míru negativních vlivů stavby na les nelze předem určit a nelze je ani vyloučit, proto musí být preventivně vzaty v úvahu.

Závěrem nadřízený orgán státní správy lesů zdůraznil, že k předmětné stavbě byl dne 30. 6. 2015 vydán nesouhlas s jejím umístěním. Žalobkyně stavbu přesto zrealizovala. Následně byl dne 7. 6. 2016 vydán nesouhlas s dodatečným povolením stavby. Žalobkyně se proto nemůže dovolávat legitimního očekávání, že stavba bude povolena. Žalovaný Krajský úřad Středočeského kraje odvolání žalobkyně zamítl a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu.

Žaloba

Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Praze. Namítala, že byla postupem orgánu státní správy lesů zkrácena na procesním právu, aby byla její žádost o závazné stanovisko vypořádána stanoviskem obsahujícím náležitosti podle § 149 správního řádu (tj. výrok a odůvodnění).

Za situace, kdy závazné stanovisko (sdělení) ze dne 12.3.2018 neodpovídalo požadavkům stanoveným v § 149 odst. 2 správního řádu, nebyly splněny ani zákonné podmínky pro postup podle § 149 odst. 4 téhož zákona. Brojila–li tedy žalobkyně v odvolání i proti stanovisku (sdělení) ze dne 12. 3. 2018, měl žalovaný zjistit, že postup stavebního úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu nebyl možný.    

Jediným zákonným řešením popsané procesní situace bylo podle žalobkyně zrušení prvostupňového rozhodnutí a vrácení věci stavebnímu úřadu.

Prvostupňové rozhodnutí bylo podle žalobkyně zatíženo nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Žalovaný tuto vadu neodstranil a na rozhodnutí stavebního úřadu pouze mechanicky odkázal, což zakládá nepřezkoumatelnost i rozhodnutí žalovaného. Podle žalobkyně pro nevydání souhlasu podle § 14 odst. 2 lesního zákona neexistoval žádný věcný, a tedy ani zákonný důvod.

Krajský soud v Praze

Soud konstatoval, že ve věci je nepochybné, že žalobkyně provedla stavbu posuzované garáže, přestože nebylo vydáno žádné rozhodnutí nebo opatření, které by umožňovalo stavbu realizovat. Žalobkyně realizovala stavbu garáže na pozemku, který se nachází ve vzdálenosti menší než 50 m od okraje lesa, tedy v tzv. ochranném pásmu lesa. V takovém případě byla povinna k žádosti o dodatečné povolení stavby doložit souhlas orgánu státní správy lesů ve smyslu § 14 odst. 2 lesního zákona.

Souhlas orgánu státní správy lesů s umístěním stavby v ochranném pásmu lesa je závazným stanoviskem ve smyslu § 149 správního řádu. Podle § 149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska dotčeného orgánu závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Bylo–li tedy ve věci vydáno nesouhlasné závazné stanovisko dotčeného orgánu – orgánu státní správy lesů, nemohl stavební úřad rozhodnout jinak, než žádost o dodatečné povolení stavby zamítnout.

Soud se ztotožnil s názorem orgánu státní správy lesů, podle kterého pro vydání souhlasu podle § 14 odst. 2 lesního zákona nemůže být významné udělení souhlasu vlastníka lesního pozemku se stavbou. Vlastník lesního pozemku se nemůže zbavit odpovědnosti za stav a ochranu lesa a řádné hospodaření v něm. Ze souhlasu ani neplyne, že by vlastník lesa souhlasil s opatřeními, které by mohlo být třeba v budoucnu po dodatečném povolení stavby provést na jeho pozemcích na základě § 22 lesního zákona.

Soud neshledal pochybení v postupu orgánu státní správy lesů, který za popsané situace vyřídil opakovanou žádost žalobkyně sdělením (ve smyslu části čtvrté správního řádu), v němž odkázal na původní závazné stanovisko s tím, že nadále platí, a zároveň řádně vysvětlil důvody, pro které nepovažoval nově uplatněné argumenty a listiny za relevantní pro nové posouzení. Žalobkyně nebyla nijak zkrácena na právu, aby její žádost o závazné stanovisko byla vyřízena v souladu
s § 149 správního řádu.

V posuzované věci soud neměl pochyb o tom, že požadavkům na přezkoumatelnost závazná stanoviska orgánu státní správy lesů i nadřízeného dotčeného orgánu dostála. Podle soudu je závazné stanovisko ze dne 7. 6. 2016 dostatečně konkrétní, učiněné na základě posouzení konkrétních podmínek v dané lokalitě, které jsou porovnány s odbornými poznatky dotčeného orgánu získanými z praxe. Takové stanovisko plně odpovídá požadavkům standardně kladeným na přezkoumatelnost. Zároveň stanovisko není rozporné se zákonem, vychází-li z principu prevence, neboť ten je naopak § 14 odst. 2 lesního zákona vlastní.

Soud shrnul, že správní úvaha orgánu státní správy lesů i jemu nadřízeného orgánu vychází z řádně zjištěných skutečností a transparentně vymezeného referenčního rámce kritérií posuzování přípustnosti stavby v ochranném pásmu lesa, která jsou následně aplikována na konkrétní skutkový stav, přičemž jejich úvahy jsou logické a neodporují si. Soud tedy dospěl k závěru, že dotčený orgán nepřekročil meze správního uvážení, nezneužil ho, naopak ho řádně vykonal a v dostatečném rozsahu odůvodnil.

Stavební úřad i žalovaný proto postupovali správně, jestliže žádost o dodatečné povolení stavby zamítli, neboť nebyly splněny podmínky § 129 odst. 2 stavebního zákona ve spojení s § 14 odst. 2 lesního zákona. Tento závěr sám o sobě v plném rozsahu odůvodňuje zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby.

Soud neshledal žalobu důvodnou a nezjistil ani žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez námitky, proto žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

Právní věta

Pokud se jedná o stavbu na pozemku, který se nachází ve vzdálenosti menší než 50 m od okraje lesa, tedy v tzv. ochranném pásmu lesa, je nezbytné v takovém případě k žádosti o dodatečné povolení stavby doložit souhlas orgánu státní správy lesů ve smyslu § 14 odst. 2 lesního zákona.

Podle § 149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, je obsah závazného stanoviska dotčeného orgánu závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.

Jestliže bylo ve věci vydáno nesouhlasné závazné stanovisko dotčeného orgánu – orgánu státní správy lesů – neprovádí správní orgán (stavební úřad) další dokazování a žádost zamítne.

Nesouhlasné stanovisko orgánu státní správy lesů je dostatečně legitimizováno tím, že stavba, která má být povolena, je bezprostředně a reálně ohrožena pádem stromů, tedy les může být dotčen opatřením podle § 22 lesního zákona.

Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 29.03.2022, č. j. 43 A 24/2019-28