V projednávané věci byl veden spor o územní plán, který předpokládal vykácení části hospodářského lesa a změnu funkčního využití pozemků dosud určených k plnění funkcí lesa na zastavitelné plochy pro bydlení. Zastupitelstvo města Vracov - odpůrce vydalo dne 2. 6. 2020 opatření obecné povahy č. 1/2020 - Územní plán Vracov (dále též „opatření obecné povahy“ nebo „územní plán“). V rámci územního plánu byla na pozemcích, na kterých se nachází hospodářský les, vymezena plocha přestavby P2 se způsobem využití bydlení v rodinných domech a na ni navazující plocha P21 se způsobem využití zeleň soukromá ZS (s definovaným využitím jako zahrady pro navrhovanou zástavbu a zachování části remízu.
S uvedeným záměrem nesouhlasil navrhovatel - LESOBOR, spolek, který je environmentálním spolkem, jehož účelem je mj. trvalé úsilí o zachování borových lesů a veřejné zeleně v původním rozsahu na území města Vracova. Navrhovatel - LESOBOR, spolek proto podal ke Krajskému soudu v Brně v návrh na zrušení předmětného územního plánu v části týkající se plochy přestavby P2 a na ni navazující plochy soukromé zeleně P21.
Krajský soud
Krajský soud návrhu vyhověl a rozsudkem územní plán v požadované části zrušil. Soud předně uvedl, že navrhovatel osvědčil svoji aktivní legitimaci k podání daného návrhu. Podle § 101a odst. 1 věta prvá s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech daným opatřením obecné povahy zkrácen. Za takové zkrácení se přitom obecně považuje také dotčení práva členů spolku na příznivé životní prostředí. Právě takové dotčení navrhovatel tvrdil. Na tom nic nemění názor odpůrce, že navrhovatel nechrání veřejné, nýbrž soukromé zájmy. K odmítnutí návrhu nemůže vést ani skutečnost, že navrhovatel byl aktivní v procesu přijímání předmětného územního plánu (podal proti návrhu územního plánu námitku).
Krajský soud v rozsudku výslovně uvedl, že obce při schvalování územního plánu obecně disponují širokou mírou uvážení. Taktéž zdůraznil, že úkolem soudu při přezkumu územního plánu je pouze posoudit, zda řešení zvolené obcí nevybočuje z mantinelů daných zákonnými pravidly či ústavními právy dotčených subjektů, a nikoliv to, zda je určité uspořádání území vhodnější, účelnější a podobně. Uvedenými zásadami se pak krajský soud i řídil. Nezabýval se tím, zda by na dané ploše bylo dle jeho názoru vhodnější vymezit tu či jinou plochu, ale tím, zda stěžovatel při vymezení dané plochy postupoval v souladu se zákonem a v souladu se zásadou proporcionality.
K věcnému posouzení návrhu pak krajský soud uvedl, že vzhledem k existenci veřejného zájmu na zachování lesních porostů, je změna funkčního využití pozemků dosud určených k plnění funkcí lesa na zastavitelné plochy možná pouze v případě, že na tomto způsobu uspořádání území převáží jiný veřejný (tj. i významný obecný) zájem. Za takový zájem však nelze považovat odpůrcem akcentovaný zájem na hospodárném uspořádání území a na vytvoření zastavitelné plochy v návaznosti na doplnění stávající zástavby a využití existující infrastruktury.
V posuzované věci veřejným zájmem převažujícím nad zájmem na zachování lesa není ani zájem na uspokojování bytových potřeb občanů odpůrce. Taková potřeba nebyla jednak v odůvodnění územního plánu uvedena, a jednak tato potřeba bude uspokojena i při vynětí plochy P2 ze zastavitelných ploch (dle textové části územního plánu je očekávána potřeba stanovit nové plochy pro 200 bytů; územní plán vymezil nové plochy bydlení pro 227 až 242 bytů; na ploše P2 má být přitom umístěno pouze 9 bytů). Nad zájmem na zachování lesa přitom dle krajského soudu nemůže převážit ani soukromý zájem vlastníků pozemků nacházejících se v ploše P2. Rozhodné není ani to, že se jedná o hospodářský les na hranici mýtního věku. Případné vymýcení lesa totiž zakládá povinnost jej obnovit. Soud akcentoval i fakt, že odpůrce plochu P2 do územního plánu zařadil, i přes to, že odbor životního prostředí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ve svém stanovisku ze dne 29. 11. 2018, č. j. JMK 155331/2018, stanovil požadavek na vyloučení dané plochy z důvodu negativního dopadu na krajinný ráz a na les jako environmentálně cenný prvek. Na základě uvedeného soud uzavřel, že 1) napadená část územního plánu je v rozporu se zákonem, neboť deklarovaný účel změny využití plochy P2 nepřeváží nad veřejným zájmem na zachování lesa a sledovaný cíl bylo lze dosáhnout i alternativně a že 2) napadená část územního plánu je v rozporu s požadavkem proporcionality, neboť deklarované i skutečné důvody pro změnu využití plochy P2 jsou s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu ve zjevném nepoměru k veřejnému zájmu na zachování lesa. Soud proto zrušil územní plán v části vymezující plochu P2 a dále v části vymezující navazující plochu P21, neboť regulace této plochy byla přímo navázána na regulaci plochy P2 (mělo se jednat o „pozemky zeleně zahrad rodinných domů“).
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud (NSS) se s krajským soudem ztotožnil s věcným posouzením důvodnosti návrhu. Dle jeho názoru bylo namístě zrušit územní plán v části týkající se plochy P2 (a na ni navazující plochy P21).
Krajský soud podle NSS zcela správně na základě znění zákona č. 289/1995 Sb., o lesích dovodil, že je dán veřejný zájem na zachování a obnově lesů a na tom, aby byly lesní pozemky trvale využívány k plnění funkcí lesa. Návazně pak krajský soud správně uzavřel, že vzhledem k tomuto veřejnému zájmu je možné změnit funkční využití pozemků doposud plnících funkce lesa na zastavitelné pozemky pouze, pokud na tomto novém způsobu využití pozemků převáží jiný veřejný zájem a pokud naplnění tohoto veřejného zájmu nelze dosáhnout jiným způsobem při současném zachování lesa.
Tvrzení stěžovatele, že požadavek na hospodárnost využití území je uveden v Politice územního rozvoje a v Zásadách územního rozvoje Jihomoravského kraje, neznamená, že by se mělo automaticky jednat o zájem převažující vždy nad zájmem na zachování lesních porostů. Naopak, skutečnost, že daný zájem je obsažen v nadřazené územně plánovací dokumentaci, svědčí o tom, že se jedná o obecnější požadavek územního plánování.
Na správnosti závěrů krajského soudu pak nic nemění ani skutečnost, že poblíž plochy P2 se má nacházet jiný kompaktní lesní porost. Existence lesa, nacházejícího se ve stejné lokalitě, nemůže sama o sobě představovat zákonný podklad pro změnu funkčního využití umožňující odstranění jiného lesního porostu. Oprávněnost změny funkčního využití pak sama o sobě nemůže založit ani skutečnost, že v nové ploše P2 byla určena maximální zastavěnost na 35 %. Zásadní je, že územní plán změnil funkční využití dané plochy, čímž návazně umožnil odstranění lesního porostu a zasažení veřejného zájmu na zachování tohoto porostu.
Nejvyšší správní soud uvedl, že postup krajského soudu odpovídá algoritmu přezkumu územních plánů. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Krajský soud tedy nepřekročil mantinely soudního přezkumu územních plánů a ani nezasáhl do práva stěžovatele na samosprávné uspořádání si vlastních vztahů (na tom nic nemění ani skutečnost, že pro schválení územního plánu hlasovali všichni zastupitelé stěžovatele).
Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudek krajského soudu i co se týče námitek stěžovatele týkajících se krajinného rázu. V rozsudku krajský soud připomněl, že les je významným krajinným prvkem přímo ze zákona [viz § 3 odst. 1 písm. b) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů]. Dodal pak, že předmětný les je významným prvkem krajinného rázu pro dané území i dle mapových podkladů. Uvedenou argumentaci soudu stěžovatel opět konkrétně nezpochybnil.
Nejvyšší správní soud tedy kasační námitky neshledal důvodnými, přisvědčil naopak krajskému soudu, s jehož odůvodněním se plně ztotožnil. Stěžovatelem deklarovaný účel změny využití plochy P2 přitom s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu, podle soudu, nad veřejným zájmem na zachování lesa nepřeváží. Nejvyšší správní soud dodal, že neshledal v rozhodnutí krajského soudu ani žádné další vady, pro které by bylo nutno jeho rozhodnutí zrušit.
Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Ve věci přitom rozhodl na základě oprávnění stanoveného v § 109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání.
Právní věta
S ohledem na veřejný zájem na zachování, udržování a obnovování lesa je změna využití ploch na pozemcích dosud určených k plnění funkcí lesa na plochy zastavitelné možná pouze v případě, že na tomto způsobu uspořádání území převáží jiný intenzivní veřejný zájem (kam lze řadit i významný obecní zájem).
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 09.02.2022, sp. zn. 7 As 347/2021