V posuzované věci se jednalo o činnosti související s těžbou a dopravou dřeva na území národního parku, kdy bylo dotčeno území s výskytem řady zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin. Spor byl veden žalobkyní - Kašperskohorské městské lesy s. r. o., proti žalovanému - Ministerstvu životního prostředí o to, zda bez příslušné výjimky a souhlasu bylo možné realizovat úpravy vodních toků a těžbu.
Správa Národního parku Šumava vydala dne 9. 5. 2023 pod sp. zn. SZ NPS 09091/2022/42NPS04453/2023 rozhodnutí, ve kterém výrokem I. rozhodla, že žalobkyně je vinna tím, že v průběhu let 2021 a 2022 celkem na šesti místech Národního parku Šumava prostřednictvím dodavatelské firmy V. B. zajistila, svými zaměstnanci přímo řídila a kontrolovala provádění prací spočívajících v úpravě koryta vodního toku Pěnivý potok a koryta jeho bezejmenných přítoků.
Tímto v rozporu s § 16 odst. 2 písm. a) a k) zákona o ochraně přírody a krajiny provedla žalobkyně bez povolené výjimky na území národního parku zastavěná území obcí a zastavitelné plochy obcí zakázanou úpravu přirozeného koryta vodních toků a zároveň v rozporu s ustanovením § 16d písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny provedla bez vydaného souhlasu úpravu koryt vodních toků a tím se dopustila přestupku podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny.
Dále se žalobkyně dopustila v roce 2022 přestupku podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny, a to prostřednictvím dodavatelské firmy J. K., kdy na základě písemné smlouvy zajistila a prostřednictvím svých zaměstnanců přímo na místě řídila a kontrolovala provádění prací.
Téhož přestupku se pak dopustila žalobkyně v roce 2022 v porostních skupinách na pozemku parc. č. 293 v k.ú. Studenec u Stach v Národním parku Šumava v zóně soustředěné péče s dlouhodobým cílem ochrana biodiverzity na ploše 1,4 ha zadala a nechala prostřednictvím druhých osob provést selektivní odstraňování dřevin, konkrétně bříz a následný odvoz většiny takto vzniklé dřevní hmoty, čímž došlo k odstranění veškerých zde přírodně rostoucích bříz, což způsobilo negativní ovlivnění lesního porostu, čímž v rozporu s § 16 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny bez povolené výjimky na území národního parku vykonala činnost, kterou mohla způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti.
Dalšího přestupku se žalobkyně dopustila v letech 2021–2022 na území Národního parku Šumava na pozemku parc. č. 722/1 k. ú. Červená u Kašperských Hor, kdy zajistila prostřednictvím svých zaměstnanců odtěžení a odvoz veškerých vykácených stromů v části klidového území č. 82 – Pěnivý potok v zóně přírodně blízké s dlouhodobým cílem nerušený průběh přirozených dějů a tím jednala v rozporu s § 16 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a spáchala přestupek podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny. Za spáchání těchto přestupků žalobci byla uložena pokuta ve výši 1 500 000 Kč.
Žalobkyně si proti prvostupňovému rozhodnutí podala odvolání k Ministerstvu životního prostředí. Žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 12. 2023 č.j. MZP/2023/212/1652 změnil část II výroku prvoinstančního rozhodnutí, v němž byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 500 Kč, a to tak, že tuto částku snížil na 1 000 Kč. Zbývající část prvoinstančního rozhodnutí, tj. výrok I. zbývající část druhého výroku a výrok III a IV byl žalovaným potvrzen.
Žaloba
Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou podanou ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. Žalobkyně v žalobě uvedla, že je na základě smlouvy uzavřené s městem Kašperské Hory pachtýřem pozemků určených k plnění funkcí lesa, proto má vůči těmto pozemkům postavení vlastníka lesa ve smyslu § 58 odst. 1 lesního zákona.
Žalobkyně provedla na uvedených pozemcích těžbu zaměřenou primárně na těžbu smrků napadených lýkožroutem smrkovým a dalšími kůrovcovými brouky, jakož i těžbu kůrovcových souší a dalších stromových jedinců, suchých, vyvrácených, nemocných nebo poškozených a následně přibližování a odvoz vytěžené dřevní hmoty.
Terén na dotčených pozemcích byl v době provádění těžby a transportu dřeva na některých místech podmáčený, proto žalobce provedl dočasné úpravy koryta Pěnivého potoka spočívající mimo jiné ve zpevnění jeho částí dotčených transportem dřeva a v dočasném zatrubnění tak, aby po skončení prací bylo možno obnovit původní stav. V místech, kde v důsledku přibližování dřevní hmoty došlo k vytlačení kolejí, hodlá žalobce po skončení prací provést zarovnání terénu.
Žalobkyně byla přesvědčena, že jedná v souladu se svým hospodářským plánem, který byl schválen na základě závazného stanoviska Správy Národního parku Šumava, když povaha těchto činností se dle žalobce nevymykala běžné lesnické praxi. Přesto bylo toto jednání žalobce posouzeno jako přestupkové jednání, které spatřovala Správa Národního parku Šumava v tom, že žalobce celkem na šesti místech upravil koryto Pěnivého potoka a koryta jeho bezejmenných přítoků v podobě narovnání koryt vodních toků, umístění propustků o délce cca 8 metrů, zásyp kamenem a v jednom případě ve vytvoření brodu bezejmenném přítoku formou zaskládáním koryta klestem, když dle prvostupňového orgánu se jednalo o činnost zakázanou podle § 16 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny.
Žalobkyně zejména namítla nesprávné posouzení námitky systémové podjatosti orgánu prvního stupně, když v odvolání namítala, že pracovníci Správy Národního parku Šumava jsou z rozhodování vyloučeni z důvodu tzv. systémové podjatosti vyplývající z toho, že Správa Národního parku Šumava je podle ustanovení § 22 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny příslušná hospodařit s lesy, s pozemky určenými k plnění funkcí lesa a s jiným majetkem na území Národního parku Šumava, když v tomto postavení zajišťuje hospodaření ve státních lesích, tedy je účastníkem hospodářské soutěže a působí na stejném relevantním trhu jako žalobce coby její konkurent.
Žalobkyně plnila povinnosti, které vyplývají ze zákona č. 282/1991 Sb. a zákona č. 17/1992 Sb., neboť jednala v krajní nouzi. Nesprávně je v jejich činnostech spatřováno naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť tyto činnosti byly realizovány výlučně v souvislosti s nahodilou těžbou aktivních kůrovcových stromů na pozemcích, vůči nimž vykonává žalobkyně práva a povinnosti vlastníka lesa ve snaze zabránit dalšímu šíření kůrovcovitých brouků.
Žalobkyně se domnívala, že neporušila ustanovení § 16 odst. 2 písm. k) zákona o ochraně přírody a krajiny v případě, neboť zásahy do toku Pěnivého potoka a jeho přítoků byly provedeny s cílem minimalizovat škodlivý dopad kůrovcem napadeného dřeva. Podle žalobkyně veškeré zásahy do koryta Pěnivého potoka a jeho přítoků byly provedeny za situace, kdy hrozil vznik značných škod na majetku města Kašperské Hory, proto nebylo zapotřebí výjimky podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť potřebnou výjimku udělil žalobkyni přímo zákonodárce v § 16 odst. 2 písm. k) zákona o ochraně přírody a krajiny.
Podle žalobkyně nebyl prokázán rozpor její činnosti s § 16 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť nebylo prokázáno, že činnostmi popsanými ve výroku I. prvoinstančního rozhodnutí došlo k porušení zákazu obsaženého v § 16 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle žalobkyně žalovaný zcela ignoroval skutečnost, že v přestupkovém řízení je prokázání viny obviněnému na straně správního orgánu nikoli na straně obviněného. I přes tuto absenci povinnosti žalobkyně předložila zprávu z terénního šetření zpracovanou Výzkumným ústavem lesního hospodářství a myslivosti. Podle žalobkyně všechny negativní následky její činnosti, které žalovaný popisuje, by se dostavily ve větším plošném rozsahu, pokud žalobkyně na těžbu a odvoz kůrovcem napadené dřevní hmoty by rezignovala.
Krajský soud
Soud se nejdříve zabýval námitkou systémové podjatosti orgánu prvního stupně. Dle soudu, námitka žalobkyně, že je zájmem subjektu, který plní zákonnou povinnost správního orgánu přírody a krajiny konkurenčně znevýhodnit jiného vlastníka či nájemce lesa, je zcela nedůvodná. Správa Národního parku Šumava plní jen povinnosti, které vyplývají ze zákona o ochraně přírody a krajiny proto tedy do podnikání na trh nenastoupila ze svého rozhodnutí, ale ze zákona, jako státní příspěvková organizace.
Soud rovněž poznamenal, že ze strany žalobkyně nebyla namítána systémová podjatost Správy národního parku Šumava jako orgánu ochrany přírody a krajiny při vydání závazného stanoviska podle § 4 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, nezbytného ke schválení hospodářského plánu.
Soud konstatoval, že žalobkyně prováděním úprav koryt vodních toků na území Národního parku Šumava porušila ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, a to ustanovení § 16 odst. 2 písm. k) zákona o ochraně přírody a krajiny a bližší ochranné podmínky obsažené v § 16d písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle § 16 odst. 2 písm. k), je zakázáno upravovat přirozená koryta vodních toků než odstraňovat splaveniny. Úpravy koryt vodních toků byly žalobkyní realizovány bez příslušné výjimky a souhlasu orgánu ochrany přírody, tedy v rozporu s § 16 odst. 2 písm. k) zákona o ochraně přírody a krajiny a s ustanovením § 16d písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny, kdy předmětnou činností bylo dotčeno území s výskytem řady zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin, včetně těch nejpřísněji chráněných a nejvnímavějších k opakovanému rušení, neboť většina úprav koryt vodních toků byla realizována v klidovém území a v zóně přírodě blízké, jejímž dlouhodobým cílem je nerušený průběh přirozených dějů.
Dále soud odmítl tvrzení žalobkyně, že jednala ve stavu krajní nouze už s ohledem na skutečnost, že tyto práce byly prováděny postupně během let 2021, 2022, kdy žalobkyně měla s ohledem na tuto dobu dostatek času na podání žádosti o výjimku nebo o vydání souhlasu. Proto souhlasil s tvrzením žalobkyně, že činnost prováděla v souvislosti s nahodilou těžbou kůrovcových stromů a jejich následnou dopravou za situace, kdy hrozil vznik značných škod na majetku, a proto se § 16 odst. 2 písm. k) zákona o ochraně přírodě a krajiny na její realizaci nevztahuje.
Soud také odkázal na § 22 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož lesy v národním parku nelze zařazovat do kategorie lesů hospodářských a ustanovení o zásazích proti škůdcům v případech mimořádných okolností a nepředvídaných škod lze použít jen se souhlasem a v rozsahu stanoveném orgánem ochrany přírody.
Dle soudu nelze považovat protiprávní jednání žalobkyně v rozporu se zákonem ochrany přírody a krajiny za činnost, kterou by zamezovala škodě na životním prostředí, tedy že by se jednalo o jednání, které má povahu krajní nouze dle § 24 zákona o přestupcích. Jestliže úpravy koryt vodních toků souvisely s prováděním těžby a dopravy dříví, nelze z toho dovodit, že hrozila značná škoda na majetku města Kašperské hory, a že provedením těchto úprav došlo k odvrácení hrozby značné škody.
Krajský soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Subjekt, který rozporu s § 16 odst. 2 písm. a) a k) zákona o ochraně přírody a krajiny provede bez povolené výjimky na území národního parku zastavěná území obcí a zastavitelné plochy obcí zakázanou úpravu přirozeného koryta vodních toků a zároveň v rozporu s ustanovením § 16d písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny provede bez vydaného souhlasu úpravu koryt vodních toků se tím dopustí přestupku podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny.
Stejného přestupku podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny se dopustí ten, kdo vykoná činnost v rozporu s § 16 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny bez povolené výjimky na území národního parku, kterou by mohl způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti.
Za spáchání těchto přestupků hrozí hospodařícímu subjektu pokuta s horní hranici zákonem stanovené sazby, která představuje dle § 88 odst. 3 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny částku 2 miliony korun. O protiprávní jednání hospodařícího subjektu v rozporu se zákonem ochrany přírody a krajiny by se nejednalo, pokud by šlo jednání, které má povahu krajní nouze dle § 24 zákona o přestupcích.
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18.12.2024, č.j. 57 A 3/2024–67.
Jedná se o pokračování sporu, který se týkal otázky, zda spolek zaměřený na ochranu životního prostředí může být účastníkem řízení o přestupku podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Spor vedl žalobce - Greenpeace Česká republika, z. s., proti žalovanému - Ministerstvu životního prostředí, přičemž usiloval o účastenství v přestupkovém řízení vedeném proti společnosti Lesy ČR, s. p. Předmětem řízení nebylo posouzení škodlivosti či nedovolenosti těžeb, ale uložení pokuty za porušení podmínek rozhodnutí o výjimkách a za absenci povinného souhlasu podle zákona o ochraně přírody a krajiny.
Česká inspekce životního prostředí (správní orgán prvního stupně) usnesením ze dne 17. 1. 2023 rozhodla, že žalobce - Greenpeace Česká republika, z. s., jako environmentální spolek není účastníkem řízení ve věci odpovědnosti za přestupky podle § 88 odst. 2 písm. n) a p) zákona o ochraně přírody a krajiny vedeného proti společnosti Lesy ČR, s. p. ohledně nedovolené činnosti na území Evropsky významné lokality Východní Krušnohoří a na území Národní přírodní rezervace a Evropsky významné lokality Praděd.
Odvolání žalobkyně proti usnesení ČIŽP žalovaný usnesení potvrdil. Podle žalovaného obsahuje § 68 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), taxativní okruh účastníků řízení. Přestupkové řízení není řízením vedeným podle zákona o ochraně přírody a krajiny, a proto se na ně nevztahuje možnost účastenství na základě § 70 téhož zákona.
Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou u Městského soudu v Praze, který žalobu zamítl. Podle městského soudu neobstojí důvody, na nichž postavil své rozhodnutí žalovaný, a žalobcovy námitky proti odůvodnění napadeného rozhodnutí jsou tedy důvodné. Městský soud se však ztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně. Vycházel z toho, že řízení před správními orgány tvoří jeden celek, a podle něj obstojí důvody uvedené v usnesení správního orgánu prvního stupně. Městský soud za takové situace nezrušil rozhodnutí žalovaného jen z důvodu, že stojí na nesprávných závěrech. Tento rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31.10.2023, č.j. 11 A 94/2023-51 byl již zveřejněn v „Lesnických judikátech“ pod názvem Spor o postavení účastníka řízení v přestupkovém řízení.
Spor dále pokračoval kasační stížností, kterou podal stěžovatel Greenpeace Česká republika, z. s., k Nejvyššímu správnímu soudu.
Kasační stížnost
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že rozsudek městského soudu je překvapivý. Stěžovatel se v každé fázi řízení setkal s jinou argumentací, aniž mohl rozumně předpokládat, jaké otázky považuje právě rozhodující orgán za relevantní. V důsledku toho nemohl účinně polemizovat, a to ani v řízení před městským soudem. Argument existencí jiného řízení, jehož se stěžovatel mohl účastnit, se neobjevil až do vyhlášení rozsudku, dokonce ani při jednání před městským soudem.
Stěžovatel činil sporným také právní posouzení městského soudu. I v přestupkovém řízení se podle něj správní orgán musí vypořádat s tím, zda a z jakého důvodu byla činnost nezákonná; předmětem řízení není pouze uložení pokuty.
Městský soud, podle stěžovatele, také nereflektoval změnu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny provedenou zákonem č. 225/2017 Sb., v jejímž důsledku se mohou spolky účastnit řízení vedených podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Výčet účastníků řízení podle § 68 zákona o přestupcích není taxativní a nevylučuje speciální právní úpravu podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, Stěžovatel analogicky odkázal na řízení vedená podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném před 1. 1. 2013, a na rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2010, č. j. 5 As 41/2009-91.
Stěžovatel odkázal také na implementační příručku k Aarhuské úmluvě vydanou Evropskou hospodářskou komisí OSN. V projednávané věci nestojí proti možnosti stěžovatele účastnit se rozhodovacích procesů žádná relevantní okolnost. Stěžovatel nesouhlasil ani s úvahami městského soudu o tom, že by jeho účast v přestupkovém řízení mohla přivodit nevyváženost v neprospěch obviněného subjektu. Účast spolku v takovém řízení není nepředvídatelná – předpokládá ji § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, judikatura Ústavního soudu (nález sp. zn. II. ÚS 1685/17) i správní praxe Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s rozsudkem městského soudu. Je nutné rozlišovat, co je předmětem řízení. Přestupkové řízení je zahájeno, pokud k zásahu do zákonem chráněných zájmů již došlo, a jeho smyslem je vyvodit pro pachatele důsledky. Nepřípustnost účasti spolků v řízeních o přestupcích podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny plyne nejen z toho, že se tato řízení týkají proběhnuvších zásahů, ale zejména z toho, že jde o řízení, na nějž se vztahují principy uplatňované v přestupkovém řízení a analogicky i v trestním právu. Na jedné straně stojí obviněný subjekt a na druhé straně správní orgán rozhodující o vině a trestu. K umožnění účasti dalších subjektů v takovém řízení, pokud s nimi procesní úprava výslovně nepočítá, je třeba přistupovat zdrženlivě.
Nejvyšší správní soud
NSS konstatoval, že v projednávané věci je třeba posoudit, zda řízení o spáchání přestupku podle zákona o ochraně přírody a krajiny je řízením podle téhož zákona. Tato úvaha je stěžejní pro závěr o účastenství stěžovatele jako environmentálního spolku v řízení o přestupku podle zákona o ochraně přírody a krajiny.
Podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2023, které dopadá na nyní posuzovanou věc, občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen „občanské sdružení“) je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
Žádost občanských sdružení o účastenství v řízeních je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Podle § 70 odst. 3 věty první zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2023, které dopadá na nyní posuzovanou věc, je občanské sdružení oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.
Stěžovatel se domáhal účasti v přestupkovém řízení, v němž bylo společnosti Lesy ČR, s. p. kladeno za vinu spáchání přestupků podle § 88 odst. 2 písm. n) a p) zákona o ochraně přírody a krajiny. Označení určitého jednání ve zvláštním zákoně výslovně za přestupek je formálním znakem přestupku ve smyslu § 5 zákona o přestupcích. Zákonná definice přestupku respektuje základní požadavek demokratického právního státu, aby státní moc byla uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem.
NSS uvedl, že ustanovení § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny vymezuje skutkovou podstatu přestupku – tedy označuje jednání za přestupek a stanoví i výši sankce, kterou lze za přestupek uložit. Tentýž zákon určuje správní orgán příslušný k projednání tohoto přestupku [§ 77 odst. 1 písm. t)]. NSS tedy neměl pochybnost o tom, že správní orgán v řízení o přestupku podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny vede řízení také podle tohoto zákona, nikoli pouze podle zákona o přestupcích. Bez použití zákona o ochraně přírody a krajiny řízení o odpovědnosti za přestupky podle § 88 odst. 2 písm. n) a p) zákona o ochraně přírody a krajiny vést nelze.
NSS uzavřel, že přestupkové řízení vedené se společností Lesy ČR, s. p. podle zákona o ochraně přírody a krajiny je řízením podle téhož zákona. Tento závěr odpovídá také kontextu novelizace § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny provedené zákonem č. 225/2017 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2018. Do tohoto data měly environmentální spolky právo účastnit se správního řízení. To soudy vykládaly jako jakékoli řízení (i podle jiných zákonů než podle zákona o ochraně přírody a krajiny), v němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, tedy složky životního prostředí chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny (rozsudky NSS ze dne 27. 5. 2010 č. j. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010 Sb. NSS, či ze dne 7. 12. 2005 č. j. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS). Podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2018 se environmentální spolky mohou účastnit pouze řízení vedených podle tohoto zákona, nikoli však již podle jiných zákonů, byť v nich mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny.
V posuzované věci nevznikly pochybnosti o tom, že řízení o přestupku, který je upraven zákonem o ochraně přírody a krajiny, je řízením podle tohoto zákona ve smyslu § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2018.
V návaznosti na uvedená východiska dospěl NSS k závěru, že městský soud se dopustil procesního pochybení, které mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Současně poukázal NSS na to, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné a ztotožnil s městským soudem, že žalovaný v rozhodnutí o odvolání pochybil při právním hodnocení otázky stěžovatelova účastenství. Účastenství v přestupkovém řízení nelze posuzovat výhradně podle § 68 zákona o přestupcích. Účast environmentálního spolku v přestupkovém řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny plyne navíc přímo z § 70 odst. 3 téhož zákona.
V projednávané věci byl postup městského soudu poté, co se neztotožnil se závěry žalovaného, vadný. Podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní. Změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem. Je-li zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti. Podle § 90 odst. 5 správního řádu neshledá-li odvolací správní orgán důvod pro postup podle odstavců 1 až 4, odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí.
V projednávané věci však žalovaný neprovedl pouhé dílčí korekce, ale svou argumentací odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně plně nahradil. Pokud však odvolací správní orgán takto nahradí právní závěry správního orgánu prvního stupně, musí postupovat podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně výrokem změnit.
Shledá-li soud v takové procesní situaci, že jsou závěry odvolacího správního orgánu v rozporu se zákonem, napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud tedy pochybil, jestliže rozhodnutí žalovaného nezrušil poté, co jeho závěry shledal nezákonnými. Jelikož však NSS dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, zrušil nejen napadený rozsudek, ale i toto rozhodnutí. Žalovaný v dalším řízení znovu rozhodne o stěžovatelově odvolání.
Kasační stížnost je důvodná, a proto NSS podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozsudek městského soudu. Zároveň soud v souladu s § 110 odst. 2 písm. a) téhož zákona zrušil také rozhodnutí žalovaného.
Právní věta
Podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2018 se environmentální spolky mohou účastnit pouze řízení vedených podle tohoto zákona, nikoli však již podle jiných zákonů, byť v nich mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29.01.2025,č.j. 2 As 371/2023-34
V posuzované věci byl veden spor o nedostatečnou efektivnost smluvní ochrany území evropsky významné lokality (dále jen „EVL“) Libavá, která je obhospodařována Vojenskými lesy a statky ČR, s.p. Ministerstvo životního prostředí (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodlo dne 22. 11. 2022 podle § 40 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“), o námitkách žalobce, města Lipník nad Bečvou a Ministerstva obrany k návrhu na vyhlášení Národní přírodní rezervace (dále jen „NPR“) Obírka–Peklo a jejího ochranného pásma. Správní orgán I. stupně výrokem 3 žalobci v části vyhověl a vyjmenované pozemky v jeho správě přesunul z NPR do navrhovaného ochranného pásma, ve zbytku (týkajícím se ostatních pozemků) námitky zamítl. Proti uvedenému výroku č. 3 podal žalobce Vojenské lesy a statky ČR, s.p., rozklad, jenž ministr životního prostředí (dále jen „žalovaný“) neshledal důvodným, zamítl jej a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou.
Žaloba
Žalobce - Vojenské lesy a statky ČR, s.p., namítal, že žalovaný nerozhodl na základě spolehlivě zjištěného stavu věci, nerespektoval základní zásady správního řízení, meze správního uvážení a podmínky provedení testu proporcionality v případě posuzování kolize více veřejných zájmů.
Konkrétní porušení spatřoval žalobce především v nevypořádání se s dlouhodobě navrhovaným řešením formou smluvní ochrany dle § 39 ZOPK. V odůvodnění rozhodnutí se správní orgán sice vyjádřil k návrhu žalobce na zřízení smluvní ochrany, ale nijak daný návrh neposuzoval, ani nezjišťoval jeho možné uplatnění. Žalobce tuto variantu přitom navrhoval dlouhodobě již od původního oznámení záměru vyhlášení NPR v říjnu 2010.
Správní orgán cíleně neposuzoval příklady fungování smluvní ochrany fungující v jiných místech, na které žalobce v podaných námitkách odkazoval, a omezil se na konstatování, že v dané lokalitě nelze hodnotit dosavadní fungování smluvní ochrany mezi žalobcem a orgánem ochrany přírody, jelikož v ní takovým způsobem doposud postupováno nebylo. Žalobce na daném území dlouhodobě hospodaří, a to sice za účelem hospodářského výsledku, ale také se zohledněním postupů šetrných k přírodě a životnímu prostředí, v souladu s hodnotami chráněnými ZOPK.
Žalovaný však veškeré argumenty ve svém rozhodnutí nezohlednil.
Správní orgány, podle žalobce, pochybily také při provádění testu proporcionality. Do posouzení nezahrnuly veřejný zájem obrany státu a zejména v druhé části testu se při hodnocení potřebnosti zásahu omezily na konstatování, že jiné řešení než vyhlášení NPR není. Návrhy žalobce však správní orgány nezohlednily a nevypořádaly se s nimi. Žalobce proto navrhl zrušení rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že smluvní ochrana nemůže dostatečně zajistit ochranu dotčeného území. Smlouvou by musela být zajištěna zcela totožná úroveň ochrany (a tedy omezení), která vyplývá z ochranných podmínek zvláště chráněného území a dalších limitů plynoucích ze ZOPK a navrhovaného plánu péče o NPR. Smluvní ochrana však neumožňuje například adekvátní zajištění beztěžebního režimu lesa, přitom ponechání převážné části lesních porostů samovolnému vývoji je nutné pro zajištění adekvátní ochrany zvláště chráněného území, resp. jeho předmětů ochrany. Stejně tak smluvní ochranou nelze zajistit zákaz vstupu do lesa podle § 29 písm. d) ZOPK či další podmínky vůči osobám, které nejsou účastníky smluvního vztahu. Jelikož je smluvní ochrana dlouhodobá, nedokáže na rozdíl od plánu péče dostatečně pružně reagovat na případnou změnu podmínek.
Městský soud v Praze
Městský soud v Praze uvedl, že mezi hlavní důvody pro vyhlášení zvláště chráněného území patří kromě mimořádně vysoké přírodní hodnoty území také skutečnost, že území je též součástí EVL Libavá. Pro EVL Libavá byla podle přílohy č. 926 k nařízení vlády č. 318/2013 Sb., o stanovení národního seznamu evropsky významných lokalit za účelem udržení příznivého stavu předmětů ochrany (tzn. typů evropských stanovišť a evropsky významných druhů) určena povinnost vyhlásit v řešeném prostoru zvláště chráněné území v kategorii NPR, a to do 6 let od přijetí lokality do evropského seznamu (podle § 45c odst. 5 ZOPK).
Městský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že jiná forma ochrany než vyhlášení NPR není k dosažení cílů ochrany dostatečná. Žalovaný podle soudu přesvědčivě vysvětlil nedostatky u každého z jiných možných způsobů ochrany oproti NPR. Žalovaný se konkrétně vyjádřil ke každé části argumentace žalobce uvedené v rozkladu a vysvětlil, z jakého důvodu nepovažuje uplatněné námitky za důvodné, resp. proč nemají žalobcovy argumenty potenciál změnit závěr správního orgánu I. stupně o nedostatečné efektivitě smluvní ochrany dotčeného území.
Soud se přiklonil k názoru žalovaného i v otázce lesního hospodaření. Podle žalovaného na území NPR lze využít § 32 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, týkající se zásahů proti škůdcům a případů mimořádných okolností a nepředvídaných škod, jen se souhlasem a v rozsahu stanoveném orgánem ochrany přírody podle § 31 ZOPK. V lesích mimo NPR, v nichž orgán ochrany přírody nemá kompetenci vydat souhlas podle § 31 ZOPK, závisí případné rozhodnutí o nařízení opatření podle § 32 lesního zákona na úvaze orgánu státní správy lesů (zde Vojenského lesního úřadu). Orgán ochrany přírody má sice v řízení postavení dotčeného orgánu státní správy, jeho pozice je však bez možnosti vydat souhlas (závazné stanovisko) do řízení vedeného orgánem státní správy lesů oproti pozici v NPR zásadně oslabená.
Žalovaný dále poukázal na to, že smluvní ochranou nelze omezit práva a povinnosti třetích osob, které nejsou stranami takové smlouvy, a to zejména ústavně zaručenou svobodu pohybu. Naproti tomu na území NPR je zakázáno vstupovat a vjíždět mimo cesty vyznačené se souhlasem orgánu ochrany přírody, kromě osob v zákoně vyjmenovaných. V případě smluvní ochrany by orgán ochrany přírody neměl možnost v případě potřeby usměrňovat návštěvnost, vjezdy motorovými vozidly či létání dronů.
Žalovaný taktéž nepovažoval za možné, aby ve smluvně chráněném území byla výše těžby do lesního hospodářského plánu odvozována „induktivně“ (což znamená, že může být i nulová), neboť takový postup nemá oporu v platné legislativě. Uvedl, že v případě smluvní ochrany by řešené lesy byly nadále zařizovány podle modelu pasečného lesa věkových tříd, který pracuje s předpokladem dokončení obnovy (domýcením) všech mýtně zralých porostů podle těžebních procent odvozených na základě stanoveného obmýtí a obnovení doby ve vymezených hospodářských souborech. Takto odvozovaná výše těžeb by ve většině lesních porostů byla v rozporu se zákazem hospodařit na pozemcích na území národních přírodních rezervací způsobem vyžadujícím intenzivní technologie, zejména prostředky a činnosti, které mohou způsobit změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů [viz § 29 písm. a) ZOPK]. Tento postup není z hlediska zájmů ochrany přírody v řešené lokalitě přijatelný. Soud se k názorům žalovaného přiklonil.
Problémem z hlediska zájmů ochrany přírody je skutečnost, že způsob hospodaření nastavený v platném LHP, pokud by byl dále naplňován, by v řešeném území vedl k významnému zhoršení dochovaného stavu přirozených lesních ekosystémů, a to zjednodušením jejich struktury a snížením jejich biologické rozmanitosti, resp. snižováním jejich rozlohy. Zájmem ochrany přírody je přirozené lesy na území navržené NPR zachovat a vytvořit podmínky pro jejich další nerušený vývoj.
Závěr správních orgánů o nedostatečnosti ochrany prostřednictvím institutu smluvní ochrany podle § 39 ZOPK považuje soud za správný, neboť smluvní ochrana a priori nemůže zajistit takové podmínky, které považují správní orgány k dosažení ochrany vytyčených předmětů ochrany za nezbytné a které vyplývají z vyhlášení dotčené lokality zvláště chráněným územím ve formě NPR.
Na základě uvedených skutečností soud žalobu shledal nedůvodnou, a v souladu s § 78 odst. 7 s. ř. s. ji proto zamítl.
Právní věta
Ustanovení národní přírodní rezervace je možné jen v případě, že se jím uchová či zlepší dosavadní stav přírodního prostředí a není pro nedostatečnost a neefektivnost možná jiná forma ochrany např. smluvní.
Pokud je pro EVL Libavá navržena kategorie zvláště chráněného území: národní přírodní rezervace podle Přílohy č. 926 k nařízení vlády č. 318/2013 Sb., o stanovení národního seznamu evropsky významných lokalit, potom je stanovena povinnost vyhlásit v řešeném prostoru zvláště chráněné území v kategorii NPR, a to do 6 let od přijetí lokality do evropského seznamu (podle § 45c odst. 5 ZOPK).
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11.11.2024, č.j. 18 A 24/2024-54
Podle § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny svědčí státu předkupní právo k nezastavěným pozemkům ležícím mimo zastavěná území obcí na území národních parků, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a pozemkům souvisejícím s jeskyněmi. Teprve pokud orgán ochrany přírody neprojeví o tyto pozemky zájem, mohou vlastníci zamýšlený prodej uskutečnit.
Nesplní-li nabyvatel tuto povinnost, může se oprávněný domáhat žalobou u soudu, aby byl projev vůle nabyvatele učinit mu nabídku ke koupi, resp. uzavřít kupní smlouvu odpovídajícího znění, nahrazen soudním rozhodnutím (§ 161 odst. 3 o. s. ř.). Právní mocí rozsudku nahrazujícího prohlášení vůle je kupní smlouva uzavřena. Oprávněný se tak může domáhat žalobou u soudu, aby byl projev vůle nabyvatele učinit mu nabídku ke koupi nahrazen, a to za stejných podmínek (za stejnou kupní cenu), za kterých byl proveden původní převod.
Ve sporu o předkupní právo při prodeji pozemků v národní přírodní rezervaci Jezerka (žalobkyně České republiky – Ministerstva životního prostředí) rozhodl Okresní soud v Chomutově (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 27. 9. 2022, č. j. 21 C 533/2014-162, nahradit projev vůle žalované I.H.FARM s.r.o., uzavřít se žalobkyní kupní smlouvu specifikovanou ve výroku I rozsudku.
K odvolání žalované Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 6. 6. 2023, č. j. 11 Co 243/2022-205, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Vzhledem k okolnostem, za kterých žalovaná nemovitosti nabyla, zejména k upozornění na zákonné předkupní právo ještě před uzavřením smlouvy a k výslovnému prohlášení žalované v kupní smlouvě, že je jí známo, že na předmětu koupě, případně na jeho částech může váznout předkupní právo třetí osoby, považoval odvolací soud stejnou kupní cenu nejen za odpovídající stejným podmínkám, za kterých žalovaná nemovitosti nabyla, ale v poměrech řešené věci rovněž za spravedlivou. Nezabýval se tedy tím, zda by stejná kupní cena byla spravedlivá „za každých okolností“ ani tím, zda by stejným podmínkám mohla odpovídat jiná výše kupní ceny, pokud by se stejná výše kupní ceny jevila jako nespravedlivá.
Dovolání
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná (dále i „dovolatelka“) včasné dovolání.
Podle názoru dovolatelky by měl Nejvyšší soud posoudit jinak, než v usnesení ze dne 26. 7. 2023, sp. zn. 22 Cdo 1672/2022, právní otázku, zda je v případě nahrazení projevu vůle spočívajícího v uzavření kupní smlouvy na základě porušení zákonného předkupního práva za každých okolností spravedlivé, aby kupní cena byla stanovena ve stejné výši, jakou za předmět převodu zaplatil povinný z předkupního práva, když danou věc nabýval do svého vlastnictví. Souhlasila s tím, že nabídku je třeba učinit za stejných podmínek, závěr o tom, že stejnými podmínkami je třeba rozumět stejnou kupní cenu, však považovala za nesprávnou argumentační zkratku. Převod za stejnou kupní cenu po více než deseti letech od nabytí považovala za nespravedlivý a neodpovídající tržní realitě, když navíc dojde i ke snížení hodnoty přilehlých pozemků, neboť dovolatelka nebude vlastníkem uceleného souboru pozemků, a negativně bude dotčena i možnost vytvoření vlastní honitby.
Žalovaná má za to, že dovolací soud v usnesení ze dne 26. 7. 2023, sp. zn. 22 Cdo 1672/2022, nesprávně právně posoudil otázky:
1) zda lze na základě podzákonného právního předpisu, jehož úplné znění není k dispozici, komukoli odejmout vlastnické právo k majetku,
2) zda je předkupní právo státu podle § 61 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) nuceným omezením vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny,
3) zda je v případě nahrazení projevu vůle spočívajícího v uzavření kupní smlouvy na základě porušení zákonného předkupního práva za každých okolností spravedlivé, aby kupní cena byla stanovena ve stejné výši, jakou za předmět převodu zaplatil povinný z předkupního práva, když danou věc nabýval do svého vlastnictví.
Nejvyšší soud
Nejvyšší soud konstatoval, že odvolací soud vyšel shodně jako soud prvního stupně ze zjištění, že sporné pozemky jsou součástí národní přírodní rezervace Jezerka, tato skutečnost tedy byla postavena najisto. Skutkovým zjištěním nalézacích soudů je dovolací soud vázán a není oprávněn je v dovolacím řízení jakkoliv přezkoumávat (§ 241a odst. 1 o. s. ř. a contrario). K namítané neurčitosti výnosu o zřízení rezervace dodal, že znaleckým úkolem ustanoveného znalce nebyl výklad podzákonného předpisu, ale promítnutí původní parcely označené ve výnosu do současné parcelace v katastru nemovitostí. Potřebu znaleckého posouzení tedy nevyvolala neurčitost samotného výnosu, ale zejména změny v označení území, kterého se týkal, v průběhu času.
Podle Nejvyššího soudu žalovaná při nabytí nemovitostí vědomě přebírala riziko, že v případě uplatnění předkupního práva vedlejší účastnicí bude nucena převést pozemky za stejných podmínek, za kterých je sama nabyla.
Dovolací soud neměl žádný důvod posoudit shodnou právní otázku jinak, než učinil v usnesení ze dne 26. 7. 2023, sp. zn. 22 Cdo 1672/2022, (dostupným na www.nsoud.cz) ve kterém se zabýval porušením předkupního práva uzavřením kupní smlouvy o převodu pozemků, které byly součástí stejné přírodní rezervace, a kterou uzavřely stejného data stejné smluvní strany.
Ústavní stížnost dovolatelky proti tomuto usnesení odmítl Ústavní soud jako zjevně neopodstatněnou usnesením ze dne 9. 5. 2024, sp. zn. III. ÚS 2760/23 (dostupným na nalus.usoud.cz), a ke zjištění, že ve výnosu je uvedeno chybné datum lesního hospodářského plánu (a znalec tak správně vycházel z plánu jiného data), uvedl, že nedostatek nebránil vzniku národní přírodní rezervace, jejímu vyznačení v terénu a zachování zvláštního režimu ochrany po celou dobu, což nasvědčuje, že v době vzniku pochybnosti o určitosti vymezení nevznikaly, a že technický problém datace daného hospodářského plánu není z pohledu času natolik zásadní, aby vedl k tomu, že zde nevznikla tato rezervace.
K námitce, že převod za stejnou kupní cenu po více než deseti letech od nabytí je nespravedlivý, dovolací soud nad rámec dovolacího přezkumu dodal, že žalovaná při nabytí nemovitostí vědomě přebírala riziko, že v případě uplatnění předkupního práva vedlejší účastnicí bude nucena převést pozemky za stejných podmínek, za kterých je sama nabyla, a větší změně cenové hladiny způsobené plynutím času mohla sama zabránit včasným splněním povinnosti vzniklé z porušení předkupního práva.
Dovolání není přípustné, dovolací soud je proto podle § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl.
Právní věta
Podle § 61 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 5. 2017, vlastníci nezastavěných pozemků ležících mimo sídelní útvary na území národních parků, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a vlastníci pozemků souvisejících s jeskyněmi jsou povinni v případě jejich zamýšleného prodeje přednostně nabídnout tyto pozemky ke koupi orgánu ochrany přírody.
Pokud orgán ochrany přírody neprojeví o tyto pozemky do 60 dnů od obdržení nabídky pozemku písemně závazný zájem, mohou vlastníci zamýšlený prodej uskutečnit. Podle § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny jde o zákonné předkupní právo, tedy o nabídkovou povinnost stanovenou zákonem, nikoliv o vyvlastnění či jiné odebrání vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13.08.2024, č.j.: 22 Cdo 3852/2023-231
Žalovaná obchodní společnost I.H.FARM s.r.o., koupila od společností Lesy Jezeří k.s., pozemky, kde se nacházela národní přírodní rezervace Jezerka. Tímto převodem bylo porušeno předkupní právo státu podle § 61 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Žalobkyně - Ministerstvo životního prostředí před podáním žaloby učinila vůči žalované výzvu, aby jí předmětné nemovitosti s poukazem na zákonné předkupní právo podle ust. § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a dále s poukazem na ust. § 603 odst. 3 obč. zák. nabídla ke koupi, to však žalovaná s ohledem na pochybnosti o existenci zákonného předkupního práva žalobkyně odmítla dobrovolně učinit.
Nesplní-li nabyvatel tuto povinnost, může se oprávněný domáhat žalobou u soudu, aby byl projev vůle nabyvatele učinit mu nabídku ke koupi, resp. uzavřít kupní smlouvu odpovídajícího znění, nahrazen soudním rozhodnutím (§ 161 odst. 3 o. s. ř.). Právní mocí rozsudku nahrazujícího prohlášení vůle je kupní smlouva uzavřena podle § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny pak svědčí státu předkupní právo k nezastavěným pozemkům ležícím mimo zastavěná území obcí na území národních parků, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a pozemkům souvisejícím s jeskyněmi. Teprve pokud orgán ochrany přírody neprojeví o tyto pozemky zájem, mohou vlastníci zamýšlený prodej uskutečnit.
Po podané žalobě Okresní soud v Mostě (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 31. 8. 2020, č. j. 16 C 528/2014-246, nahradil projev vůle žalované uzavřít se žalobkyní kupní smlouvu specifikovanou ve výroku I rozsudku.
Po odvolání žalované Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 8. 12. 2021, č. j. 10 Co 19/2021-296, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná dovolání k Nejvyššímu soudu s tím, že jí označené právní otázky „dosud nebyly v praxi dovolacího soudu řešeny“, a uplatnila dovolací důvod nesprávného právního posouzení věci ve smyslu § 241a odst. 1 o. s. ř.
Dovolání
Žalovaná nesouhlasila se závěrem nalézacích soudů, že na pozemcích, které jí byly společností Lesy Jezeří k.s. jako prodávající převedeny, bylo porušeno předkupní právo státu podle § 61 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Namítala, že v praxi dovolacího soudu dosud nebyla řešena otázka, zda lze na základě „podzákonného právního předpisu, jehož úplné znění není k dispozici“, odejmout vlastnické právo k majetku. Podle dovolatelky byla národní přírodní rezervace Jezerka vyhlášena výnosem Ministerstva kultury ČSR ze dne 20. 1. 1969, č.j. 13.359/68 – II/2. Tento výnos vymezil rezervaci odkazem na lesní hospodářský plán k 1. 1. 1959, přičemž v něm bylo uvedeno, že rezervace je zakreslena v mapách uložených u Ministerstva kultury, u kulturní správy Severočeského krajského národního výboru a u kulturní správy Okresního národního výboru v Mostě a Chomutově.
Žádný z podkladů, na které výnos odkazuje, se však nepodařilo „s jistotou identifikovat“. Nelze tedy jednoznačně stanovit,
„na jakých pozemcích se národní přírodní rezervace Jezerka rozprostírá“. Nesouhlasila ani se závěry znaleckého posudku, ohledně vymezení území rezervace podle mapových podkladů dodaných Agenturou ochrany přírody a krajiny a Městským úřadem v Mostě.
Dále se dovolatelka domnívala, že se dosud dovolací soud nezabýval otázkou, zda je předkupní právo státu podle ustanovení § 61 zákona o ochraně přírody a krajiny nuceným omezením vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, a zda je tedy nezbytné, aby toto předkupní právo bylo zřízeno ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu, a pokud ano, zda jsou podmínky existence veřejného zájmu a poskytnutí náhrady splněny.
Žalobkyně navrhla dovolání odmítnout. V řízení byla prokázána existence i poloha rezervace, tedy i to, že dotčené pozemky byly zatíženy zákonným předkupním právem, se kterým navíc byla žalovaná předem seznámena. Charakter zákonného předkupního práva byl vyložen v ustálené judikatuře Ústavního soudu. Rovněž kupní cena pozemků byla řádně zjištěna.
Nejvyšší soud
Nejvyšší soud konstatoval, že podle § 61 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, vlastníci nezastavěných pozemků ležících mimo sídelní útvary na území národních parků, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a vlastníci pozemků souvisejících s jeskyněmi jsou povinni v případě jejich zamýšleného prodeje přednostně nabídnout tyto pozemky ke koupi orgánu ochrany přírody. Pokud orgán ochrany přírody neprojeví o tyto pozemky do 60 dnů od obdržení nabídky pozemku písemně závazný zájem, mohou vlastníci zamýšlený prodej uskutečnit. Podle § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny jde o zákonné předkupní právo, tedy o nabídkovou povinnost stanovenou zákonem, nikoliv o vyvlastnění či jiné odebrání vlastnického práva.
Uvedl, že národní přírodní rezervace Jezerka byla zřízena výnosem Ministerstva kultury ČSR ze dne 20. 1. 1969, č. j. 13.359/68 – II/2. Výnos byl řádně oznámen ve Sbírce zákonů ČSR. Územní vymezení rozsahu rezervace bylo v textu výnosu provedeno odkazem na čísla parcel v příslušných katastrálních územích a na značení v lesním hospodářském plánu v obvodu lesního závodu Janov, polesí Jezeří, k 1. 1. 1959 s tím, že rezervace je zakreslena v mapách uložených u příslušných orgánů ve výnosu uvedených.
Ztotožnil se znaleckým posudkem Ing. Vyskočila, který na základě dokumentů od Městského úřadu v Mostě, Agentury ochrany přírody a krajiny, Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního a porostní mapy lesního hospodářského plánu lesního závodu Janov vyslovil předpoklad, že tato mapa je správná. Znalec z dostupných podkladů podal přesvědčivý posudek, jímž stanovil obvod (územní rozsah) národní přírodní rezervace Jezerka především na základě transformace porostní mapy do katastrální mapy a porovnání s dalšími mapovými podklady. S využitím znaleckých zkušeností stanovil území, na němž se rezervace nachází, v souladu s jejím slovním vymezením uvedeným ve výnosu.
Připomněl, že odvolací soud se se závěry znaleckého posudku, stejně jako soud prvního stupně, ztotožnil a uzavřel, že na pozemcích (jejich části), které žalovaná nabyla kupní smlouvou ze dne 27. 12. 2011 od společnosti Lesy Jezeří k.s., se nachází národní přírodní rezervace Jezerka.
Námitku dovolatelky, že by mělo dojít k údajnému „odejmutí“ vlastnického práva k majetku na základě podzákonného právního předpisu označil jako hypotetickou a jako taková nemůže založit přípustnost dovolání. K vydání příslušného výnosu bylo Ministerstvo kultury ČSR zmocněno § 8 odst. 2 zákona č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody, a přesné územní vymezení národní přírodní rezervace Jezerka bylo provedeno znaleckým posudkem na základě dostupných podkladů a slovního vymezení ve výnosu.
Nejvyšší soud zdůraznil, že v § 61 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, se nejedná o nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Jedná se pouze o nabídkovou povinnost, tedy zákonné předkupní právo. Za takové není poskytována náhrada, jelikož prodávající by od státu obdržel stejné finanční prostředky, za které by je prodal třetímu subjektu. Právní úprava předkupního práva podle zákona o ochraně přírody a krajiny odpovídá soukromoprávní úpravě obsažené v občanském zákoníku, která se na případný "odkup" pozemků státem podpůrně užije.
Vlastník dotčeného pozemku je omezen pouze nabídkovou povinností ve prospěch státu; neprojeví-li stát ve lhůtě 60 dnů ode dne doručení nabídky zájem o pozemek zájem, může jej následně vlastník úplatně převést na koupěchtivého. Projeví-li stát o pozemek v uvedené lhůtě zájem, je povinen v přiměřené době učinit kroky směřující ke koupi, a to za cenu, kterou by za pozemek zaplatil koupěchtivý. Vlastník pozemku tedy obdrží za pozemek stejnou cenu, bez ohledu na to, na koho jej nakonec úplatně převede.
Z uvedeného plyne, že odvolací soud se nijak neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího ani Ústavního soudu. Oprávněný se tak může domáhat žalobou u soudu, aby byl projev vůle nabyvatele učinit mu nabídku ke koupi nahrazen, a to za stejných podmínek (za stejnou kupní cenu), za kterých byl proveden původní převod.
Nejvyšší soud proto dovolání žalované podle § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl.
Právní věta
Podle § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny pak svědčí státu předkupní právo k nezastavěným pozemkům ležícím mimo zastavěná území obcí na území národních parků, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a pozemkům souvisejícím s jeskyněmi. Teprve pokud orgán ochrany přírody neprojeví o tyto pozemky zájem, mohou vlastníci zamýšlený prodej uskutečnit.
Jestliže povinná osoba věc převede, aniž ji nabídne oprávněnému a poruší tím předkupní právo, má oprávněný možnost dovolat se relativní neplatnosti této smlouvy anebo domáhat se na nabyvateli (novém vlastníku), aby mu podíl nabídl ke koupi.
Na základě výzvy oprávněného vzniká nabyvateli právní povinnost nabídnout oprávněnému věc ke koupi za stejných podmínek, za kterých ji sám nabyl.
Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26.07.2023, č.j.: 22 Cdo 1672/2022-336
Žalobkyně Mgr. Š. Š. usilovala o prosazení stavby v blízkosti lesa s odůvodněním, že stavba umožní zabránit krádežím dřeva a posílí ochranu lesa. Správa Národního parku Šumava svým rozhodnutím neudělila žalobkyni pro stavební záměr v CHKO výjimku dle § 43 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ze zákazů ve zvláště chráněných územích dle § 26 téhož zákona. Rozhodnutí Správy Národního parku Šumava potvrdilo Ministerstvo životního prostředí.
Žalobkyně proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí – žalovaný (dále „stěžovatel“) podala žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. V projednávané věci se konkrétně jednalo o výklad a použití § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Předmětem sporu byla otázka, zda stěžovatel porušil svou správní praxi, dostatečně zjistil skutkový stav a zda měl provést test proporcionality.
Krajský soud
Krajský soud se zabýval rozhodnutími správního orgánu prvního stupně o udělení výjimky z let 2010 až 2020 a dospěl k závěru, že došlo k neodůvodněnému porušení zavedené správní praxe, neboť některá kritéria jsou hodnocena v napadeném rozhodnutí odlišně. Konkrétně poukázal na rozhodnutí z 6. 6. 2019 (stavba rodinného domu v k. ú. Zdíkov), rozhodnutí z 10. 6. 2015 (stavba chalupy v k. ú. Chlístov u Lažišť) a rozhodnutí z 20. 5. 2016 (plocha výroby a skladování v k. ú. Vimperk).
Rozhodnutí je vnitřně rozporné ve vztahu k posouzení veřejného zájmu vůči zájmům soukromým. Závěr o narušení krajinné struktury rozptýlené zástavby je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.
Soud také přisvědčil námitce žalobkyně spočívající v nedostatečných skutkových zjištěních ohledně existence cenných biotopů na pozemcích. Dle správního rozhodnutí se původní nepřírodní biotop zjištěný mapováním AOPK ČR v roce 2010 během 10 let změnil na přírodní biotopy horské trojštětové louky a podhorské a horské smilkové trávníky a cenná vegetace se vyskytuje na celé ploše pozemku. Takové závěry ale nemají oporu v řádně provedeném dokazování. Správní orgány se také vůbec nezabývaly tím, že pozemek, na němž by měl být záměr realizován, je v katastru nemovitostí veden jako orná půda. Krajský soud proto rozsudkem ze dne 25. 5. 2022, č. j. 51 A 29/2021–64 rozhodnutí stěžovatele zrušil.
Kasační stížnost
Stěžovatel se kasační stížností domáhal zrušení rozsudku krajského soudu u Nejvyššího správního soudu.
Podle stěžovatele správní orgány nerozhodly v rozporu se správní praxí a neporušily žalobkynino legitimní očekávání. Žádná kritéria, která byla v prvostupňovém rozhodnutí vyhodnocena v neprospěch žalobkyně, nebyla v předchozích rozhodnutích argumentem pro povolení výjimky.
S ohledem na posuzování dopadů záměrů na krajinný ráz, lze porovnávat pouze záměry obdobného charakteru navržené ve stejném krajinném prostoru, tj. v území se shodnými přírodními, kulturními a historickými charakteristikami. Záměr žalobkyně nelze porovnávat se záměry povolenými správou CHKO v k. ú. Chlístov u Lažišť a v k. ú. Vimperk, neboť tyto lokality se nenacházejí v krajinném prostoru Stašsko – Zdíkovsko.
Stěžovatel navíc dodal, že stavbu chalupy v k. ú. Chlístov u Lažišť správa sice povolila umístit na „poměrně hodnotnou louku“, ale šlo o přírodní stanoviště běžně se v CHKO vyskytující, nikoli o evropsky významné stanoviště, jako v případě žalobkyně. Zastavitelná plocha ve Vimperku se nacházela při okraji pozemku mimo část vymezenou jako evropsky významné stanoviště, v níž zároveň nebylo shledáno vhodné prostředí pro výskyt zvláště chráněného druhu. Záměr žalobkyně je navržen v jiném krajinném prostoru než uvedený příklad a návaznost záměrů na stávající blízké komunikace či zastavěná území stěžovatel zmínil pouze v souvislosti s jejich dopadem na zachování urbanistické struktury sídla.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud nejprve podrobně vyložil § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a konstrukci povolování výjimek.
Dle tohoto ustanovení může výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích orgán ochrany přírody povolit v případě, 1) kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo 2) v zájmu ochrany přírody anebo tehdy, pokud 3) povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území. Zákon zde stanoví tři možné důvody pro udělení výjimky a následné správní uvážení. Nejprve musí být naplněn některý z taxativně uvedených důvodů, což vůbec umožňuje uvažovat o udělení výjimky, a až poté má správní orgán provést správní uvážení. S ohledem na povahu správního uvážení v projednávané věci NSS poznamenal, že naplnění jednoho z důvodů pro výjimku, ještě automaticky neznamená, že ji žadatel obdrží.
NSS uvedl, že v prvním kroku je tedy posuzována subsumpce pod jednotlivé důvody udělení výjimky, ve druhém kroku je prováděno správní uvážení. Zároveň je nutné rozlišovat jednotlivé důvody pro udělení výjimky.
Poměřování by se již v prvním kroku provádělo v případě, že by tu proti sobě stály dva veřejné zájmy ve smyslu prvního důvodu pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody). Ze zákona plyne, že již při subsumpci skutkového stavu pod tento důvod má správní orgán zájmy vážit. Pro udělení výjimky je potřeba, aby zájem na prolomení ochrany výrazně převažoval. Správní orgány a krajský soud veřejný zájem neposuzovaly, a ani žalobkyně jej netvrdila. První důvod nebyl předmětem správního řízení.
U druhého důvodu pro udělení výjimky (v zájmu ochrany přírody) se nemusí test proporcionality v první kroku subsumpce provádět. Zájem na ochraně přírody tu buď je, anebo není. Poměřování přichází v úvahu až v případě, že by možné udělení výjimky přímo primárně směřovalo k ochraně přírody, zájem by tu tedy skutečně byl, a bylo by při správním uvážení potřeba vyvážit dva konkrétní protichůdné zájmy na ochraně přírody. V projednávané věci ale stěžovatel činnost subsumovatelnou pod druhý důvod neshledal; bránění poškozování pozemku a krádežím dřeva za ni nepovažoval. Krajský soud se pak zaměřil pouze na střet veřejného zájmu a soukromého práva. Nezabýval se tím, zda je druhý důvod naplněn, ačkoliv to žalobkyně tvrdila. Nejvyšší správní soud se tak, vázán rozsahem kasačního přezkumu, nemohl věcí konkrétněji zabývat a vyložit, co je „v zájmu ochrany přírody“ a zda je tento důvod v projednávané věci aplikovatelný.
Třetí důvod pro udělení výjimky (činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území) nepřipouští v prvním kroku poměřování. Správní orgán posuzuje míru ovlivnění stavu předmětu ochrany, žádné zájmy nevyvažuje a zákonem stanovený důvod musí být pro udělení výjimky naplněn. Test proporcionality zde nemá místo, protože vyvážení soukromých zájmů a ochrany přírody a krajiny provedl již zákonodárce, který dal přednost ochraně. Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zakazuje konkrétní činnosti na celém území chráněných krajinných oblastí a odst. 2 a 3 téhož ustanovení jejich výčet ještě rozšiřují pro první a druhou zónu chráněné krajinné oblasti. Tyto činnosti smí osoba na chráněném území činit pouze tehdy, pokud jí to povolí orgán ochrany přírody z taxativně uvedených důvodů.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou porušení správní praxe stěžovatelem. Krajský soud ve svém rozsudku uvedl tři konkrétní rozhodnutí, od kterých se měl stěžovatel nepřípustně odchýlit, a obecně dodal, že ve více rozhodnutích je též například zohledňována blízkost pozemku k hranici III. zóny CHKO.
Dle Nejvyššího správního soudu je při posuzování správní praxe třeba vycházet z rozhodnutí, která mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech. Nepřistoupil na názor žalobkyně, že je možné bez dalšího vycházet ze všech rozhodnutí o výjimce dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nelze se ani omezit jen na jednu konkrétní lokalitu, v projednávané věci na Stašsko – Zdíkovsko. Relevantní mohou být i jiné lokality se stejným krajinným rázem, důvodem ochrany a obdobnými přírodními podmínkami.
Krajský soud se v rozsudku otázkou správní praxe nezabýval dostatečně. Nevymezil, jaký okruh rozhodnutí považuje za rozhodný pro její vytvoření a z jakého důvodu, přestože stěžovatel již v rozhodnutí uvedl, proč považuje namítaná rozhodnutí za odlišná. Jeho rozsudek je tak v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Krajský soud se bude muset v dalším řízení existencí správní praxe zabývat a konkrétně posoudit míru podobnosti rozhodnutí v relevantních aspektech, které vyloží, přičemž zohlední výše uvedené úvahy.
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, napadený rozsudek krajského soudu proto dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Právní věta
Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zakazuje konkrétní činnosti na celém území chráněných krajinných oblastí a odst. 2 a 3 téhož ustanovení jejich výčet ještě rozšiřují pro první a druhou zónu chráněné krajinné oblasti. Tyto činnosti smí osoba na chráněném území činit pouze tehdy, pokud jí to povolí orgán ochrany přírody z taxativně uvedených důvodů.
Dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny výjimku správní orgán udělit může, přičemž by měl přihlédnout k obecnému principu, že výjimky se vykládají restriktivně. Stejná konstrukce se objevuje v § 45g zákona o ochraně přírody a krajiny, kde zákon rovněž preferuje zájem na ochraně přírody před případnými soukromými zájmy.
Povolení, souhlas, kladné stanovisko nebo výjimku ze zákazu pro evropsky významnou lokalitu (o kterou v projednávané věci jde) nebo ptačí oblast může udělit orgán ochrany přírody pouze v případě, že bude vyloučeno závažné nebo nevratné poškozování přírodních stanovišť a biotopů a nedojde k významnému soustavnému nebo dlouhodobému vyrušování druhů.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12.01.2023, č.j. 9 As 115/2022 - 36