V projednávané věci byl veden spor o povinnost zajistit a udržovat v přírodním a krajinném prostředí NP Šumava trvale volně průjezdné šířky příjezdových komunikací pro požární techniku k lesům, lesním porostům a ke zdrojům vody určeným k hašení požárů.
Správní orgán prvního stupně - Krajské ředitelství Hasičského záchranného sboru Plzeňského kraje (jako orgán státního požárního dozoru) uložil žalobkyni - Správa Národního parku Šumava p.o., po zjištění neplnění povinností podle § 5 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně v návaznosti na § 11 odst. 2 písm. c) vyhlášky o požární prevenci při tematické požární kontrole provedené v přírodním a krajinném prostředí NP Šumava dne 12. 9. 2018 opatření k odstranění těchto nedostatků ve smyslu § 31 odst. 1 písm. h) zákona o požární ochraně.¨
Žalobkyně napadla opatření odporem, v němž uvedla, že na sporném území se vyskytuje tetřev hlušec, kriticky ohrožený druh podle § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny a území je veřejnosti dlouhodobě nepřístupné jako klidové území a současně jako zóna přírodní.
Generální ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky - žalovaný svým rozhodnutím podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu změnil výrok I. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že upravil lhůtu vykonatelnosti a podle § 90 odst. 5 správního řádu ve zbytku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
Žalobkyně dále podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, který jej zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že správní orgány ve správním řízení nezjistily, zda případné potřebné výjimky a povolení vyžadované zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), nebrání povinnosti uložené žalobkyni správními rozhodnutími žalovaného a správního orgánu prvního stupně k provedení jím ukládaného opatření k nápravě.
Krajský soud konkrétně uvedl, že správní orgány zjistily, že žalobkyně je ve vztahu k zásahům na sporném úseku cesty kvůli výskytu tetřeva hlušce na předmětném klidovém území (zóna přírodní) omezena požadavky stanovenými v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Správní orgány tedy mohly a v souladu s § 2 odst. 1 správního řádu měly zjistit, zda žalobkyni ukládané opatření (kterým měly být odstraněny zjištěné nedostatky na úseku požární ochrany) nevede k porušení jiných právních předpisů, a tedy jiné zákonné povinnosti.
Podle krajského soudu měly správní orgány ve smyslu § 57 správního řádu více variant postupu; mohly například vyzvat žalobkyni k projednání záměru s orgány ochrany přírody a krajiny, respektive k podání žádosti o výjimku či povolení, nebo si mohly samy posoudit otázku, zda jimi ukládaná povinnost není porušením jiné zákonné povinnosti žalobkyně, nebo si mohly vyžádat stanovisko orgánů na úseku ochrany přírody a krajiny o této otázce. Ani jedním způsobem však nepostupovaly. Správní orgány tedy rezignovaly na svou povinnost podle § 50 odst. 3 správního řádu.
Kasační stížnost
Žalovaný (Generální ředitelství Hasičského záchranného sboru, dále jen „stěžovatel“ brojil proti napadenému rozsudku kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhoval napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Podle stěžovatele krajský soud nesprávně považoval povinnost zajistit a udržovat v přírodním a krajinném prostředí NP Šumava trvale volně průjezdné šířky příjezdových komunikací pro požární techniku k lesům, lesním porostům a ke zdrojům vody určeným k hašení požárů v minimální šíři 3 m za povinnost nově založenou správními rozhodnutími. Uvedenou povinnost však stanovuje žalobkyni v obecné rovině § 5 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně a v konkrétní podobě pak platná dokumentace zdolávání požárů, kterou žalobkyně v souladu s požadavky stanovenými zákonem o požární ochraně sama vypracovala.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasila s tvrzením stěžovatele, že nebyla v plnění povinností na úseku požární ochrany omezena žádným právním předpisem. Byla totiž vázána požadavky zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobkyně nemohla ignorovat tu skutečnost, že ustanovení tohoto zákona umožňují některé činnosti ve zvláště chráněných územích vykonávat pouze za předpokladu udělení výjimky, resp. za předpokladu získání kladného stanoviska v rámci procesu vyhodnocení vlivů na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Žalobkyně tedy byla povinna požádat o povolení výjimky podle § 43 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny a o stanovisko podle § 45 téhož zákona k záměru prořezání části sporné lesní cesty. Žalobkyně zdůraznila, že orgány požární ochrany jsou povinny postupovat v souladu se zásadou zákonnosti, a tudíž v souladu se všemi právními předpisy. Jsou proto vázány jak protipožárními předpisy, tak i předpisy na úseku ochrany přírody a krajiny. Ve správním řízení přitom vznikla pochybnost, zda uložení předmětné povinnosti žalobkyni nevede samo o sobě k porušení jiné zákonné povinnosti, konkrétně povinnosti chránit zachovalý ekosystém a zejména zvláště chráněné druhy na daném úseku cesty.
Nejvyšší správní soud
Podle soudu stěžovatel blíže neuvedl, v čem spatřuje naplnění kasačního důvodu. Stěžovatel je povinen kromě označení kasačního důvodu též uvést konkrétní kasační námitky, v nichž spatřuje naplnění toho kterého kasačního důvodu. To ale stěžovatel v případě kasačního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. neučinil.
Vydávají-li správní orgány rozhodnutí podle zákona o požární ochraně, přičemž tento zákon v celém rozsahu řízení před nimi neupravuje, postupuje se v takovém řízení subsidiárně podle správního řádu. Podle § 2 odst. 1 správního řádu jsou přitom správní orgány povinny při vydávání rozhodnutí postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu (zásada legality).
Nejvyšší správní soud se plně ztotožnil se závěry krajského soudu. Podle § 50 odst. 3 správního řádu jsou správní orgány povinny zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, jsou povinny i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Uvedeným povinnostem v posuzované věci správní orgány nedostály a krajský soud v tomto ohledu dospěl ke správným závěrům.
Soud uvedl, že cílem opatření k odstranění nedostatků zjištěných v rámci dozorové funkce správního orgánu je přitom zajistit soulad jednání dotčených osob se zákonem, tedy napravit protiprávní stav, nikoliv zajistit splnění stanovené povinnosti za každou cenu, bez ohledu na důsledky, které takové plnění může mít ve vztahu k jiným právním předpisům a povinnostem z nich také plynoucím dozorované osobě.
Soud zdůraznil, že správní orgány přitom mohly, jak také dovodil krajský soud, ve smyslu § 57 správního řádu postupovat různými způsoby, aby naplnily svou povinnost podle § 50 odst. 3 téhož zákona. Žádný z těchto způsobu však nevyužily a svým zákonným povinnostem nedostály. Krajský soud proto v napadeném rozsudku nepochybil, považoval-li postup správních orgánů za vadný.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji ve smyslu § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Správní orgány jsou povinny při vydávání rozhodnutí postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Podle § 50 odst. 3 správního řádu jsou správní orgány rovněž povinny zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, jsou povinny i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.
Správní orgány musí při ukládání opatření k odstranění nedostatků na úseku požární ochrany zjišťovat a posuzovat, zda uložené opatření nepovede při jeho splnění k současnému porušení zákona o ochraně přírody a krajiny a zda případné potřebné výjimky a povolení ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny nebrání uložení opatření k odstranění nedostatků.