Předmětem sporu bylo prohlášení lesní cesty za veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Žalobkyně GRANIT-ZACH, spol. s r.o., požádala Obecní úřad v Prosetíně (dále „správní orgán I. stupně“) o vydání deklaratorního rozhodnutí s přesně vymezeným předmětem řízení, zda se v případě lesní cesty jedná o účelovou komunikaci. Správní orgán I. stupně deklaroval, že předmětná cesta není veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.
Postup správního orgánu I. stupně, který rozhodl opačně, než žalobkyně vymezila v žádosti, byl podle ní v rozporu se správním řádem, neboť mohl deklarovat pouze skutečnost, o jakou byl žádán.
Žalobkyně proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala odvolání ke Krajskému úřadu Pardubického kraje-žalovaný. Ten odvolání zamítl a nevyhověl ani námitce, že správní orgán I. stupně nebyl oprávněn deklarovat neexistenci účelové komunikace za situace, kdy žalobkyně požádala o deklarování opačného stavu. Podle žalobkyně měl správní orgán I. stupně v takovém případě žádost zamítnout podle § 51 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Žalovaný k tomu uvedl, že správní orgán I. stupně byl vázán rozsahem žádosti, nikoli požadovaným výsledkem řízení. Není možné, aby si žalobkyně vymínila jen jeden z možných výsledků.
Žalovaný - Krajský úřad Pardubického kraje v odůvodnění uvedl, že předmětná cesta je dlouhodobě nevyužívaná ke spojení nemovitostí a nenese žádný dopravní význam, nelze u ní dovodit souhlas všech vlastníků pozemků s jejím veřejným užíváním a neexistuje zde nezbytná komunikační potřeba, jelikož žalobkyně má zajištěn přístup na svůj pozemek jiným alternativním způsobem. Žalovaný v dané věci dospěl k závěru, že předmětná cesta není jedinou ničím nenahraditelnou cestou k pozemkům, což je prokázáno mj. i tím, že účastníci řízení dlouhodobě cestu téměř nevyužívají. Existenci alternativního spojení stěžovatelky se silnicí II/306 měl žalovaný za nespornou a u ostatních účastníků taktéž. V případě stěžovatelky konstatoval tři jiné varianty přístupové cesty do areálu lomu, a to dokonce cesty přímo navazující na areálovou komunikaci. Tyto cesty navíc stěžovatelka prokazatelně historicky užívala.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou podanou ke Krajskému soudu v Hradci Králové – pobočce v Pardubicích. V žalobě opět namítla, že na základě její žádosti nemohlo být vydáno rozhodnutí o neexistenci účelové komunikace, jelikož o deklarování neexistence nežádala. Žalobkyně dále tvrdila, že předmětná cesta je užívána i širší veřejností a veřejnému užívání sloužila po několik desítek let. Užívána je i v současnosti, ačkoliv užívání je ztíženo nezákonně umístěnými překážkami, které mají znemožnit průjezd motorových vozidel. K průjezdu tak dochází pouze při dočasném odstranění překážek. Jestliže cesta byla v minulosti veřejně přístupnou účelovou komunikací, nemohla zaniknout jednostranným projevem vlastníka některého pozemku. Žalobkyně nesouhlasila ani se závěrem o absenci nutné komunikační potřeby. Správní orgány totiž nezjistily dostatečně místní poměry co do přístupových potřeb žalobkyně a tyto nesprávně vyhodnotily. Žalobkyně totiž byla nucena všechny alternativní přístupy vytvořit a sporadicky užívat právě a pouze jen v reakci na situaci ohledně předmětné účelové komunikace.
K namítanému překročení žádosti krajský soud uvedl, že mezi zamítavým výrokem a výrokem s negativním závěrem nespatřuje rozdíl, který by sám o sobě mohl přinést újmu na právech žalobkyně. Zamítavé rozhodnutí by k osvětlení deklarace stavu přineslo méně relevantní výsledek, než vydané rozhodnutí, kterým se také vyjasňují vztahy do budoucna. Krajský soud nevyhověl ani námitce týkající se veřejného užívání. Provoz na cestě byl omezen již přibližně v roce 2000 a v dalších letech umisťovala překážky na cestu také žalobkyně, která proti umisťování překážek nijak nebrojila. Bylo tudíž prokázáno, že charakter a režim provozu na cestě se za více než 15 let změnil a k jejímu obnovení by musel být dán souhlas vlastníků pozemků, což se nestalo. Krajský soud se ztotožnil i se závěry o chybějící komunikační potřebě žalobkyně, jelikož má na svůj pozemek možnost jiného odpovídajícího přístupu a žalobu zamítl.
Kasační stížnost
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Především nesouhlasila se závěrem, že lze dát na roveň zamítnutí žádosti a nevyžádané rozhodnutí, že cesta na označených pozemcích není veřejně přístupnou komunikací. Žalobkyně dále tvrdila, že předmětná cesta je užívána i širší veřejností a veřejnému užívání sloužila po několik desítek let. Užívána je i v současnosti, ačkoliv užívání je ztíženo nezákonně umístěnými překážkami, které mají znemožnit průjezd motorových vozidel. K průjezdu tak dochází pouze při dočasném odstranění překážek.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud zabýval posouzením toho, zda byly naplněny podmínky pro deklaraci účelové komunikace. Konkrétně dvou kritérií, jejichž posouzení je stěžovatelkou zpochybňováno – existence souhlasu vlastníků pozemků a nezbytné komunikační potřeby. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou týkající se formulace výroku v rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Zde se ztotožnil s krajským soudem, že rozdíl ve formulaci výroku neměl žádný dopad do práv stěžovatelky a deklarací neexistence účelové komunikace jí nemohla vzniknout žádná další újma oproti situaci, kdy by výrok rozhodnutí byl zamítavý. Jak ze zamítavého výroku, tak z výroku deklarujícího neexistenci účelové komunikace, plyne stejný závěr, totiž že nebyly splněny podmínky pro to, aby bylo možné deklarovat její existenci.
Dále se Nejvyšší správní soud v návaznosti na uplatněné kasační námitky zabýval posouzením kritéria „nezbytné komunikační potřeby“, která je dle stěžovatelky splněna, jelikož další tři alternativní cesty nevyhovují podmínkám pro nákladní dopravu. Stěžovatelce ani jiným dotčeným subjektům totiž nic nebrání, aby při změněných skutkových okolnostech (např. zánik přístupu jinou alternativní komunikací) v budoucnu úspěšně žádali o deklaraci účelové komunikace znovu. V případě, že správní orgán v průběhu řízení zjistí skutečnost znemožňující deklarovat existenci účelové komunikace (např. z důvodu absence nezbytné komunikační potřeby), bude naplnění účelu § 51 odst. 1 správního řádu dosaženo stejně dobře zamítnutím žádosti jako deklarováním neexistence účelové komunikace. V obou případech totiž dojde k ukončení řízení.
Pro rozhodování je důležitý faktický stav v době rozhodování, resp. v době podání žádosti o vydání deklaratorního řízení. Účelové komunikace mohou i zaniknout v případě, že se jedná o dlouhodobý pokojný stav, kterému se nikdo nebrání. V případě posuzované cesty jsou na ní překážky umístěny minimálně 10 let. V takovém případě účelová komunikace zanikla, i kdyby ji bylo před umístěním překážek možné za účelovou komunikaci označit. Stěžovatelka se umístění překážek nijak nebránila a k napojení svých nemovitostí užívala alternativní přístupové komunikace.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry, které učinily správní orgány a krajský soud. Podstatné je především to, že při rozhodování o určení existence účelové komunikace správní orgány vycházely z pokojného stavu, který je v místě dán. Soud zdůraznil, že účelová komunikace zaniká stejným způsobem, jakým vzniká. Jestliže tedy vzniká živelně, naplněním čtyř znaků vyplývajících ze zákona a judikatury, zaniká rovněž živelně za situace, kdy některý ze znaků odpadne.
V daném případě šlo o jasně vyjádřený dlouhodobý nesouhlas vlastníků dotčených pozemků, který měl podobu obecného konsensu o nevyužívání daných pozemků jako komunikace, tedy nebyl svévolným bráněním veřejnosti v užívání dané komunikace a jeho důsledkem byl vznik pokojného stavu, který bylo třeba v daném řízení zohlednit.
Nejvyšší správní soud souhlasil se zjištěním, že stěžovatelka má přístup na své pozemky zajištěn třemi dalšími alternativními cestami, což ostatně ani stěžovatelka nerozporovala. Stěžovatelka sice tvrdila, že nejsou schváleny pro nákladní dopravu a toto schválení nelze předvídat, avšak totéž je možné říct také o sporné cestě, u níž se domáhá určení, že se jedná o účelovou komunikaci.
S ohledem na uvedené skutečnosti vyhodnotil Nejvyšší správní soud jako správný závěr, že v případě stěžovatelky existují jiné možnosti přístupu a není tak dána nezbytná komunikační potřeba, a proto nebyla splněna ani tato podmínka nezbytná k prohlášení cesty za veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
Nejvyšší správní soud shledal stěžovatelkou uplatněné námitky nedůvodnými, a kasační stížnost proto dle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
Právní věta:
Pro veřejné užívání soukromého pozemku je vedle nezbytného souhlasu vlastníka též třeba splňovat další podmínku, a to existenci nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Má-li ten, kdo komunikaci využívá, možnost jiného přístupu, byť méně komfortního, nicméně ještě postačujícího, není tu naléhavá komunikační potřeba, a tudíž ani právo obecného užívání této komunikace.
Při řízení o žádosti na deklaraci účelové komunikace dle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích musí být posuzovány výše uvedené podmínky pro její existenci.
Pokud tyto podmínky nejsou splněny může správní orgán přímo výrokem deklarovat její neexistenci anebo žádost zamítnout. S ohledem na povahu deklaratorního rozhodnutí je podle názoru Nejvyššího správního soudu dokonce vhodnější vydat rozhodnutí, kterým je výslovně postaveno najisto, zda se o účelovou komunikaci jedná či nikoliv.
V případě, že správní orgán v průběhu řízení zjistí skutečnost znemožňující deklarovat existenci účelové komunikace (např. z důvodu absence nezbytné komunikační potřeby), bude naplnění účelu § 51 odst. 1 správního řádu dosaženo stejně dobře zamítnutím žádosti jako deklarováním neexistence účelové komunikace.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.05.2019, sp. zn. 8 AS 254/2018