Spornou komunikaci, tj. lesní cestu, využívali obyvatelé okolních obcí přinejmenším po řadu desetiletí. Tak tomu bylo i po restituci pozemků na počátku 90. let. Teprve v roce 2010 vlastníci pozemku, na kterém lesní cesta leží, zahradili přístup na cestu pevnými překážkami.
Věc v prvním stupni řešil Městský úřad Milevsko. Tento úřad ve věci třikrát nařídil odstranění překážek z veřejně přístupné účelové komunikace vedoucí oborou Pekárkův mlýn v katastrálních územích Dobrošov u Hrazan a Klisinec. Překážky (kterými na různých částech cesty byly kmeny stromů, několik ocelových sítí, stromky o výši zhruba 2,5 m a nakonec ještě příkop) zcela znemožnily průjezd i průchod přes spornou komunikaci.
Rozhodnutí městského úřadu však žalovaný - Krajský úřad Jihočeského kraje vždy zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve čtvrtém řízení městský úřad opět nařídil odstranění překážek. Žalovaný tentokrát již rozhodl sám, a to tak, že rozhodnutí městského úřadu změnil a žádost na odstranění pevných překážek zamítl, neboť sporná cesta přes oboru není jediná cesta, která propojuje Kovářov s územím obce Hrazany. Žalovaný zdůraznil, že městský úřad obstaral dostatečné množství podkladů pro zjištění stavu věci, žalovaný však tento skutkový stav vyhodnotil odlišně po právní stránce. Podle žalovaného nesplňuje sporná komunikace podmínku nutné komunikační potřeby, neboť v dané oblasti existuje alternativní cesta. Cesta oborou tedy není veřejně přístupnou účelovou komunikací a nelze nařídit odstranění překážek
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně - obec Hrazany žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích, který ji zamítl rozsudkem ze dne 9. 2. 2022, čj. 50 A 78/2019-97. Krajský soud se však ztotožnil se žalovaným, že sporná cesta oborou nesplňuje podmínku nutné komunikační potřeby, neboť k této cestě existuje alternativa – cesta po silnici. Cesta oborou tedy není podle soudu veřejně přístupnou účelovou komunikací.
Kasační stížnost
Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností u Nejvyššího správního soudu (NSS), v níž namítala nedostatečně zjištěný skutkový stav. Žalovaný i krajský soud věc posoudili pouze z pohledu obhospodařování zemědělských a lesních pozemků, nikoli z pohledu spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí a spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Dále namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost i nedostatek důvodů. Krajský soud postupoval shodně jako žalovaný, neboť nehodnotil všechny skutečnosti podstatné pro posouzení nutné komunikační potřeby, pouze uzavřel, že mezi obcemi existuje i jiné spojení a sporná komunikace je pouhá zkratka z pohodlí.
Stěžovatelka upozornila, že nutnou komunikační potřebu představuje komunikace především z pohledu cyklistů a pěších, nikoli motorové dopravy. Dále stěžovatelka uvedla, že krajský soud neprovedl test proporcionality mezi nutnou komunikační potřebou a nezasahováním do soukromého vlastnictví. Závěrem stěžovatelka namítala, že se krajský soud určitými námitkami nezabýval i z toho důvodu, že žalobu v určitých pasážích označil jako tzv. actio popularis, tedy žalobu podanou ve veřejném zájmu, kterou stěžovatelka nebyla oprávněna podat. Stěžovatelka však oponovala, že je obcí a jako taková v určitých záležitostech může zastupovat i své obyvatele a jejich zájmy.
Ke kasační stížnosti se vyjádřily i osoby zúčastněné na řízení. Namítaly, že oplocení Obory Pekárkův mlýn (a tedy i sporné komunikace) bylo správními orgány řádně schváleno. Stěžovatelka se těchto řízení navíc účastnila, mohla tedy vyjádřit svůj nesouhlas, což neučinila a proti oplocení začala brojit až po několika letech. Osoby zúčastněné dále poukázaly na skutečnost, že v roce 2008, kdy probíhala správní řízení ohledně zřízení obory a jejího oplocení, formálně žádná sporná komunikace neexistovala, neboť nebyla zahrnuta do pasportu komunikací. Sporná komunikace byla do pasportu účelově vložena až v roce 2011, kdy začaly tlaky na odstranění oplocení. Dále osoby zúčastněné uvedly, že oplocením obory nedošlo ke znemožnění přístupu a užívání nemovitostí žádným třetím osobám. Komunikace již v terénu není patrná a není využitelná jako účelová komunikace. Cyklisté a pěší mohou pro komunikační potřebu mezi přilehlými obcemi využít jiných a kvalitnějších komunikací. Konečně osoby zúčastněné namítly, že obora je svou výměrou na spodní hranici nutné rozlohy. Průjezdy se řeší až u obor s mnohem větší výměrou, neboť u takových výměr to vzhledem k jejich rozsáhlosti není jinak možné. Vzhledem k malé rozloze obory by sporná komunikace navíc negativně působila na zvěř.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud se zabýval otázkou, zda je lesní cesta vedoucí oborou Pekárkův mlýn u obce Hrazany v Jihočeském kraji veřejně přístupnou účelovou komunikací podle zákona o pozemních komunikacích. Konkrétně Nejvyšší správní soud posuzoval, zda byla u lesní cesty dána tzv. nutná komunikační potřeba. Nejvyšší správní soud se zabýval i tím, do jaké míry potřebují komunikaci využívat chodci či cyklisté (nejenom motorová vozidla), a také tím, zda jsou případné alternativní cesty bezpečné.
Před samotným hodnocením kasačních námitek Nejvyšší správní soud připomněl vymezení veřejně přístupné účelové komunikace.
Veřejně přístupná účelová komunikace je kategorií pozemní komunikace, k jejímuž vzniku, na rozdíl od ostatních kategorií uvedených v § 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, postačuje naplnění jejích definičních znaků. Vzniká přímo ze zákona, nezávisle na nějakém správním rozhodnutí.
Definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace jsou:
1) jedná se o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích;
2) tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích;
3) vlastník pozemku, na kterém je cesta, alespoň konkludentně souhlasil s obecným užíváním pozemku [viz např. nález ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, bod 33];
4) je dána nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí (viz rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015-14, č. 3371/2016 Sb. NSS, bod 9).
Všechny uvedené definiční znaky musí být splněny současně. V případě, že schází byť i jediný, se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci nejedná.
Nejvyšší správní soud zdůraznil, že pozemní komunikaci nelze posuzovat pouze ve vztahu k silničním motorovým vozidlům, ale i k jiným vozidlům a chodcům. Celková délka účelové komunikace včetně její sporné části mezi Klisincem (částí Hrazan) a Kovářovem činí cca 3 km. Délka „alternativní“ cesty po silnici je o polovinu delší, 4,5 km, z toho 1,5 km po silnici III. třídy č. 102/42 v úseku z Klisince na křižovatku se silnicí II. třídy č. 102 vedoucí dále v délce 3 km do obce Kovářov. Obec Kovářov je středisková obec, ve které se nachází například škola, školka, lékař, pošta. Kovářov tvoří s územím stěžovatelky historický širší celek. V Kovářově je též hřbitov nebo kostel. Právě proto do Kovářova nejezdí stěžovatelčini obyvatelé pouze motorovými vozidly, ale též na kole či tam chodí pěšky. Tato tvrzení stěžovatelka prokazovala ve správním řízení mj. peticí za zachování průchodnosti a průjezdnosti mezi obcemi Hrazany a Kovářov po historických komunikacích.
Tyto skutečnosti vedly podle NSS městský úřad k správnému závěru, že znak nutné komunikační potřeby je naplněn, a to mj. pro cyklisty a pěší, pro které může být alternativní komunikace nebezpečná. Žalovaný podle NSS tedy zkratkovitě a nesprávně uzavřel, že alternativní silnice II. a III. třídy je kvalitnější než sporná komunikace představovaná především polní a lesní cestou a vyježděnými kolejemi. Na rozdíl od městského úřadu však pominul bezpečnost obou komunikací.
NSS se neztotožnil se závěrem krajského soudu, dle něhož „byť „se pravděpodobně v případě cesty oborou bude jednat o klidnější (méně frekventovanou) cestu, než v případě cesty po silnici II. a III. třídy, […] na první pohled se nejedná o hlavní komunikační kanál mezi většími městy, zvláštní nebezpečnosti cesty této alternativní trasy nic nesvědčí“. Takový závěr je, dle názoru NSS, dílem nepřezkoumatelný, dílem až absurdní.
Bezvýznamné jsou podle NSS též úvahy krajského soudu o tom, že nikdo neprokázal „zvláštní“ nebezpečnost cesty po silnici. Již jen na základě obecné zkušenosti přece platí, že cesta po silnici je pro děti či seniory nesrovnatelně nebezpečnější než cesta lesní oborou. Zde je nadto cesta po silnici o cca 1,5 km delší, což je nic pro motoristu, pro staršího cyklistu, a zvláště pak pro chodce však jde o významnou vzdálenost, zvyšující nejen diskomfort, ale především násobící nebezpečí, které vyvěrá z provozu na silnici.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost důvodná je, proto rozsudek krajského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). S ohledem na důvody zrušení rozsudku zrušil také rozhodnutí žalovaného. Podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Právní věta
Nutná komunikační potřeba není dána, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva.
Při hodnocení nutné komunikační potřeby je třeba spornou i alternativní cestu správními orgány posoudit z hlediska jejich délky, bezpečnosti a provozuschopnosti. Pozemní komunikaci nelze posuzovat pouze ve vztahu k silničním motorovým vozidlům, ale i k jiným vozidlům a chodcům. Sporná komunikace (lesní cesta oborou) nemusí naplňovat nutnou komunikační potřebu při jízdě motorovým vozidlem, ale znak nutné komunikační potřeby může být naplněn pro cyklisty a pěší, pro které může být alternativní komunikace nebezpečná.
Bezpečnost je jedním z kritérií, které je třeba při zkoumání nutné komunikační potřeby správními orgány posuzovat. Podobně musí být posuzována i délka alternativní cesty, která pro motoristy může být bezvýznamná, ale pro cyklisty a zejména pro pěší může prodloužení cesty představovat znatelný zásah do jejich pohybu v dané lokalitě.
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28.06.2022, č.j. 10 As 99/202-56