Obec Němčovice podala dne 23. 2. 2005 žádost o dotaci a zařazení do programu zalesňování zemědělské půdy. K žádosti přiložila zalesňovací projekt, ve kterém stejně jako v žádosti deklarovala, že zalesněné pozemky jsou parc. č. 187, 188, 189 a 190, v katastrálním území Němčovice, a to v celé jejich výměře. Založení lesního porostu bylo provedeno ke dni 3. 5. 2005. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně (Státního zemědělského intervenčního fondu) ze dne 19. 6. 2006, č. j. SZIF/2006/0234290, byla stěžovatelce poskytnuta dotace v rámci programu na podporu zalesnění zemědělské půdy v celkové výši 103 670,60 Kč. Rozhodnutí o poskytnutí dotace nabylo právní moci dne 27. 6. 2006, přičemž dotace byla financována jak z národních zdrojů, tak z rozpočtu Evropské unie.
Dne 25. 2. 2008 provedl správní orgán I. stupně kontrolu, při které zjistil, že stěžovatelka nezalesnila celkovou výměru plochy, kterou deklarovala v žádosti o poskytnutí dotace a v zalesňovacím projektu. Uvedené závěry uvedl správní orgán I. stupně v protokolu o kontrole, proti kterému podala stěžovatelka námitky, které správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 23. 5. 2008, č. j. SZIF/2008/0166700, zamítl. Následně přípisem ze dne 21. 8. 2008, č. j. SZIF/2008/0219760, zahájil řízení o vrácení části poskytnuté dotace.
Správní orgán I. stupně o sporné věci rozhodoval třikrát:
Poprvé rozhodnutím ze dne 26. 9. 2008, č. j. SZIF/2008/0246500, kterým uložil správní orgán I. stupně stěžovatelce povinnost vrátit část poskytnuté dotace. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, kterému žalovaný-Ministerstvo zemědělství (MZE) vyhověl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně rozhodnutím ze dne 29. 1. 2009, č. j. 40847/2008-14130, zrušil a věc mu vrátil k novému projednání.
Podruhé rozhodnutím ze dne 23. 3. 2009, č. j. SZIF/2009/0119005, uložil správní orgán I. stupně stěžovatelce povinnost vrátit celou poskytnutou dotaci. Také proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které žalovaný zamítl a rozhodnutím ze dne 16. 6. 2009, č. j 14062/2009-14130, potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka žalobu, kterou městský soud rozsudkem ze dne 22. 3. 2013, č. j. 5 Ca 129/2009 - 50, zamítl. Rozsudek městského soudu ke kasační stížnosti stěžovatelky zrušil Nejvyšší správní soud, včetně rozhodnutí žalovaného, neboť správní orgány nedodržely zásadu spisového pořádku, spis doplňovaly o další podklady a stěžovatelku řádně neseznámily s podklady před vydáním rozhodnutí. Žalovaný (po zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu) rozhodnutím ze dne 5. 3. 2014, č. j. 5877/2014-MZE-14132, zrušil také rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Potřetí správní orgán I. stupně v intencích zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu o věci znovu (již potřetí) rozhodl a rozhodnutím ze dne 10. 3. 2017, č. j. SZIF/2017/0192275, stěžovatelce uložil povinnost vrátit poskytnutou dotaci v plné výši. Uvedeným rozhodnutím správní orgán I. stupně uložil stěžovatelce povinnost do 60 dnů od doručení tohoto rozhodnutí vrátit finanční prostředky ve výši 103 670,60 Kč, které jí byly poskytnuty jako dotace v rámci programu na podporu zalesnění zemědělské půdy pro rok 2005.
V napadeném rozhodnutí zdůraznil, že do registru půdy (LPIS) byly zařazeny půdní bloky, které již byly částečně zalesněny. Stěžovatelka však v žádosti o poskytnutí dotace deklarovala tyto půdní bloky (resp. pozemky, které tyto bloky tvoří) jako plochu, která bude zalesněna v celém rozsahu. Vzhledem k jejich již dřívějšímu zalesnění tak nemohla celou deklarovanou plochu zalesnit. Také proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 6. 2017, č. j. 33769/2017-MZE-14132, zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
Městský soud v Praze
Proti posledně uvedenému rozhodnutí žalovaného (ze dne 1. 6. 2017 podala stěžovatelka žalobu k Městskému soudu v Praze. V žalobě namítala, že při podání žádosti o poskytnutí dotace vycházela ze zákresů v registru půdy (LPIS), ve kterých byla chybně evidovaná již zalesněná plocha. Půdní bloky byly několikrát měněny a aktualizovány, pochybení tak způsobili zaměstnanci správního orgánu I. stupně, kteří jsou za zákresy v LPIS odpovědní. Stěžovatelka vysázela odpovídající počet dřevin, byť ne na veškeré deklarované ploše. S ohledem na chyby v LPIS je tak nutno přihlédnout také k ploše, která byla zalesněna již dříve a kterou stěžovatelka zalesnila mimo deklarovanou plochu.
Stěžovatelka vznesla námitku prekluze práva požádat o vrácení dotace. Tuto prekluzi dovozovala z čl. 54 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013, o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (dále jen „nařízení č. 1306/2013“), a z odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/2017 - 57, v němž se k uvedenému čl. 54 vyjadřoval.
Žalovaný k otázce prekluze sdělil, že z čl. 54 nařízení č. 1306/2013 nevyplývá, že by „právo vymáhat částku zpět prekludovalo“. To podle žalovaného nevyplývá ani z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Afs 280/2017 - 57.
Městský soud uvedl, že i když správní orgán I. stupně při zákresu půdních bloků pochybil, toto pochybení nemělo vliv na práva stěžovatelky. Ta jednoznačně deklarovala, že zalesní celou výměru všech čtyř pozemků (parc. č.: 187, 188, 189 a 190 v k. ú. Němčovice), fakticky však zalesnila pouze jejich část. K otázce prekluze městský soud uvedl, že lhůty obsažené v nařízení č. 2988/95 s ohledem na § 41 s. ř. s. po dobu řízení před soudem neběží. Byla tak dodržena jak lhůta pro zahájení řízení o vrácení dotace ve smyslu čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95, tak lhůta pro rozhodnutí o povinnosti vrátit dotaci ve smyslu čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení č. 2988/95. Obě tyto lhůty jsou počítány od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti, čímž je v nyní posuzované věci právní moc rozhodnutí o poskytnutí dotace. Městský soud žalobu stěžovatelky podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní zamítl.
Proti rozsudku městského soudu brojila obec Němčovice (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností.
Nejvyšší správní soud (NSS)
NSS konstatoval, že prekluzivní lhůtu pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci stanovuje nařízení č. 2988/95 v čl. 3 odst. 1 ve čtvrtém pododstavci jako dvojnásobek lhůty pro zahájení řízení o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci. Jde o dvojnásobek čtyřleté lhůty pro zahájení řízení, nevyužily-li členské státy možnosti uplatňovat lhůtu delší, jak umožňuje odst. 3 čl. 3 citovaného nařízení.
NSS uvedl, že pokud jde o prekluzivní lhůtu pro zahájení řízení, z čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 pro účely nyní projednávané věci vyplývá, že správní orgány mohou zahájit řízení o vrácení poskytnuté dotace do 4 let od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti.
Okamžikem, kdy došlo k nesrovnalosti, je nutno v nyní projednávané věci rozumět nejpozději okamžik právní moci rozhodnutí o poskytnutí dotace (27. 6. 2006), neboť nejpozději tímto došlo k porušení právního předpisu Společenství (Evropské unie) vyplývající z jednání stěžovatelky, v důsledku kterého mohl být poškozen souhrnný rozpočet Unie, a to formou neoprávněného výdaje. Jelikož samotné zalesnění půdy proběhlo předtím, než byla stěžovatelce poskytnuta dotace (šlo o poskytnutí dotace ex post). Nejpozději právní mocí rozhodnutí o poskytnutí dotace vznikla v důsledku jednání stěžovatelky nesrovnalost mezi plochou deklarovanou k zalesnění a fakticky zalesněnou plochou.
Podle NSS byly správní orgány povinny rozhodnout o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci do 8 let od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti. K nesrovnalosti došlo nejpozději dne 27. 6. 2006 a nejpozději dne 27. 6. 2014 tak byly správní orgány povinny vydat rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci. A i kdyby byla úprava zvolená českým zákonodárcem v souladu s čl. 3 odst. 1 a 3 nařízení č. 2988/95, i v tomto případě by lhůta pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit dotaci byla prekludovaná.
Podle § 11a odst. 6 zákona o SZIF ve znění účinném do 11. 2. 2008 lze totiž vrácení dotace a penále uložit nejpozději do 10 let počítaných od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k nesplnění podmínek pro poskytnutí dotace. V tomto případě by tak byly správní orgány povinny rozhodnout o povinnosti vrátit dotaci do 10 let, počítaných od 1. 1. 2007; tj. do 1. 1. 2017. I na tuto desetiletou lhůtu je totiž nutné nahlížet prizmatem čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení č. 2988/95, neboť i tato lhůta je prekluzivní lhůtou pro vydání rozhodnutí o vrácení poskytnuté dotace.
Správní orgán I. stupně rozhodl o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci dne 10. 3. 2017 (rozhodnutí správního orgánu I. stupně č. j. SZIF/2017/0192275), žalovaný o podaném odvolání dne 1. 6. 2017 (rozhodnutí žalovaného č. j. 33769/2017-MZE-14132). V každém případě tak správní orgány rozhodly poté, co došlo k prekluzi lhůty pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci.
Český zákonodárce vložil do zákona o SZIF s účinností od 4. 6. 2003 (tj. ještě před vstupem České republiky do Evropské unie) § 11a, podle jehož odst. 6 „vrácení dotace a penále lze uložit nejpozději do 10 let počítaných od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k nesplnění podmínek pro poskytnutí dotace“; viz novelu zákona o SZIF provedenou zákonem č. 128/2003 Sb. Tato desetiletá lhůta pro rozhodnutí o povinnosti vrátit dotaci v zákoně o SZIF přetrvala až do 11. 2. 2008; s účinností od 12. 2. 2008 byl zákonem č. 35/2008 Sb. § 11a zákona o SZIF celý nahrazen zněním novým, ve kterém byla desetiletá lhůta pro rozhodnutí o vrácení dotace vypuštěna.
Přechodné ustanovení obsažené v čl. IV novelizačního zákona č. 35/2008 Sb. však stanoví, že „řízení o navrácení dotace, které nebylo pravomocně skončeno přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů“, tj. správní orgány mohou o vrácení dotace rozhodnout nejpozději do 10 let počítaných od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k nesplnění podmínek pro poskytnutí dotace. A přestože byl § 11a následně znovu novelizován, také přechodná ustanovení těchto dalších novel stanovila, že řízení zahájená přede dnem nabytí jejich účinnosti se dokončí podle dosavadních právních předpisů; srov. novelu provedenou zákonem č. 179/2014 Sb. (část druhou, čl. IV a čl. V) a zákonem č. 295/2017 Sb.
Z judikatury Soudního dvora totiž jednoznačně vyplývá, že lhůta pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci ve smyslu čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení č. 2988/95 je absolutní hranicí, ve které musí správní orgány o povinnosti vrátit dotaci rozhodnout. Tuto lhůtu nepřerušují žádné úkony, ani úkony uvedené v čl. 3 odst. 1 ve třetím pododstavci citovaného nařízení.
NSS uzavřel, že městský soud zcela pominul judikaturu, ve které Soudní dvůr EU výslovně označil prekluzivní lhůtu pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci financovanou z rozpočtů Unie jako „absolutní limit“, příp. „absolutní hranici“, ve které musí správní orgán o povinnosti vrátit dotaci rozhodnout. Tato formulace Soudního dvora EU je přitom zcela jednoznačná, nevyvolává žádné pochybnosti o tom, že tuto lhůtu nelze žádnými úkony přerušovat, a s výjimkou úkonů podle čl. 6 odst. 1 nařízení č. 2988/95 ani pozastavovat (stavit).
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek městského soudu.
Právní věta
Lhůta pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci ve smyslu čl. 3 odst. 1 pododstavce čtvrtého nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství představuje absolutní limit, ve kterém musí správní orgány o povinnosti vrátit dotaci rozhodnout; uvedenou lhůtu tedy nelze prodlužovat, přerušovat a s výjimkou úkonů podle čl. 6 odst. 1 téhož nařízení ani stavit. Ustanovení § 41 s. ř. s. se proto na tuto lhůtu neuplatní.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 4/2021–66 ze dne 18. března 2022