Žalobkyni Městské lesy Volary s.r.o., byl poskytnut Krajským úřadem Jihočeského kraje (žalovaný) finanční příspěvek na zmírnění dopadů kůrovcové kalamity v nestátních lesích za rok 2019 ve výši 4.339.773 Kč (výrok I.). Ve zbytku byla její žádost zamítnuta (výrok II.) z důvodu, že škoda vzniklá v souvislosti s nahodilou jehličnatou těžbou v porostních skupinách Národního parku Šumava v roce 2019 není předmětem finančního příspěvku podle části B odst. 3 Zásad Ministerstva zemědělství ze dne 20. 7. 2020, č. j. 33707/2020–MZE–16221, kterými se stanovují podmínky pro poskytování finančního příspěvku na zmírnění dopadů kůrovcové kalamity v nestátních lesích za rok 2019, protože se tyto lesy nacházejí na území Národního parku Šumava.
Žalobkyně brojila proti výroku II. rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl rozsudkem ze dne 24. 5. 2021, č. j. 57 Af 3/2021 – 51.
Krajský soud
Krajský soud v daném případě jen zkoumal, zda byla dodržena pravidla pro rozdělování finančního příspěvku podle Zásad, přičemž v tomto ohledu žádné jejich porušení nehledal. V daném případě byla, podle soudu, zcela transparentně stanovena pravidla, přičemž žalobkyně v rozporu s nimi požadovala vyplacení finančního příspěvku také v lesích, které se nacházejí v Národním parku Šumava. Nebylo rovněž zjištěno, že by mechanismus nakládání s těmito veřejnými prostředky byl diskriminační, tedy že by některý vlastník nestátního lesa byl nějakým způsobem zvýhodněn či jiný byl diskriminován.
Krajský soud nepřisvědčil námitce žalobkyně, podle níž žalovaný nebyl příslušný k rozhodování o části žádosti, jež se týkala lesů na území Národního parku Šumava, a měl tak v tomto rozsahu postoupit žádost Ministerstvu životního prostředí.
Krajský soud považoval za nedůvodnou námitku nezákonnosti Zásad. Podle článku 101 odst. 4 Ústavy České republiky totiž stát může zasahovat do činnosti územních samosprávních celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona. Nelze tedy podrobit zásahům státu rozhodnutí kraje, jemuž je vyčleněno určité množství finančních prostředků za účelem poskytování příspěvků na hospodaření v lesích, které je výsledkem politických jednání a procesů vedených v orgánech kraje. Do pravomoci soudu proto nespadá hodnocení toho, jakým způsobem má správní orgán hospodařit, byť určité limity jsou stanoveny zákonem. Je zcela na správním orgánu, na jaké účely budou vynakládány prostředky, a toto rozhodnutí pak nepřísluší soudu přezkoumávat. Soudní přezkum je omezen na posouzení toho, zda byla dodržena pravidla, která pro rozdělování takto určených příspěvků byla stanovena Ministerstvem zemědělství v Zásadách, případně zda mechanismus nakládání s veřejnými prostředky není diskriminační či jinak porušující elementární principy právního státu.
Kasační stížnost
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Stěžovatelka namítla nesprávnost závěru krajského soudu, že žalovaný byl příslušný k rozhodování o celé její žádosti, a setrvává na svém právním názoru, že v části týkající se lesů na území Národního parku Šumava měla být žádost postoupena Ministerstvu životního prostředí. Závěr krajského soudu o tom, že Zásady mají sílu zákona, a uplatní se tedy místo obecných ustanovení lesního zákona, totiž vychází z jeho již neúčinného znění. Ustanovení předpokládající, že pravidla pro poskytování finančních příspěvků a způsobu kontroly jejich využití budou součástí zákona o státním rozpočtu, bylo v lesním zákoně obsaženo pouze do dne 31. 12. 2013 a bylo s účinností od 1. 1. 2014 zrušeno zákonem č. 501/2012 Sb. Zásady tak nejsou součástí zákona o státním rozpočtu a k jejich vydání došlo na základě ustanovení § 46 odst. 10 lesního zákona, které se stalo jeho součástí od 28. 11. 2019, kdy nabyl účinnosti zákon č. 349/2019 Sb.
Stěžovatelka rovněž nesouhlasila se závěrem krajského soudu o tom, že zákonnost Zásad není oprávněn posuzovat. Tento závěr nejenže nemá oporu v soudním řádu správním, nýbrž je i v rozporu s čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky. Zásady jsou totiž podle svého obsahu a právní povahy podzákonným právním předpisem, a soudy jsou tak povinny posoudit jeho soulad se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. V důsledku toho, že se krajský soud odmítl věcně zabývat obsahem Zásad, tak zůstala zcela nevypořádána žalobní námitka, podle níž vynětí lesů na území národních parků z možnosti získat příslušnou kompenzaci je v rozporu s účelem Zásad, s lesním zákonem, s ústavním pořádkem i s právem Evropské unie, neboť se tím vytváří stav nedůvodné a neospravedlnitelné nerovnosti mezi vlastníky nestátních lesů hospodařících na území národních parků a jejich ochranných pásem a vlastníky nestátních lesů mimo ně.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud dal zapravdu stěžovatelce v tom, že argumentace krajského soudu se neopírala o v rozhodné době účinný text zákona. Ustanovení § 46 odst. 9 lesního zákona totiž nikdy nezakotvilo, že závazná pravidla poskytování příspěvků by měla být vydávána jako příloha zákona, respektive se silou zákona. Toto stanovil pouze tehdejší odstavec pátý, který však přestal být účinný na počátku roku 2014. Od této doby mají být pravidla poskytování finančních příspěvků vydávána jako nařízení vlády, a je tedy zřejmé, že nemohou mít sílu zákona.
Pokud tedy krajský soud založil svoji argumentaci na tom, že Zásady upravují věcnou příslušnost odlišně od zákona a na danou věc je nutno je uplatnit jakožto zvláštní zákon místo obecných ustanovení lesního zákona, je nutné tyto úvahy považovat za nesprávné. Podzákonný právní předpis totiž nemůže stanovit odchylnou úpravu věcné příslušnosti založené zákonem. Jak totiž vyplývá z čl. 78 Ústavy České republiky, vláda je oprávněna vydávat nařízení pouze k provedení zákona a v jeho mezích. Za těchto okolností tedy nelze vůbec uvažovat o tom, že pravidla pro poskytování finančních příspěvků stanovená v Zásadách by mohla mít přednost před lesním zákonem.
Nejvyšší správní soud přisvědčil také argumentaci žalovaného (Krajský úřad Jihočeského kraje), podle nějž Zásady předpokládaly vyplácení finančního příspěvku jen vlastníkům lesů mimo území národních parků a jejich ochranných pásem, a proto svěřily pravomoc rozhodovat o nich krajským úřadům, nikoliv Ministerstvu životního prostředí. Z obsahu Zásad totiž nelze dospět k závěru, že jejich smyslem bylo zakotvit změnu věcné působnosti oproti lesnímu zákonu. Podle § 48a odst. 2 písm. i) lesního zákona účinného v rozhodné době krajský úřad rozhoduje o poskytnutí služeb nebo finančního příspěvku (§ 46 odst. 4), pokud nejde o lesy v působnosti Ministerstva obrany. Ministerstvo zemědělství pak rozhoduje o poskytnutí služeb, pokud přesahují obvod územní působnosti kraje (§ 46 odst. 4), jak vyplývá z § 49 odst. 3 písm. l) lesního zákona, ve znění účinném v rozhodné době. Podle § 49 odst. 4 lesního zákona však v lesích národních parků a jejich ochranných pásmech vykonává působnost krajského úřadu a ministerstva (zemědělství) Ministerstvo životního prostředí.
Nejvyšší správní soud uvedl, že záměrem ustanovení části A odst. 1 písm. n) Zásad o příslušnosti krajských úřadů k rozhodování o poskytnutí finančního příspěvku tak nemohlo být přenesení věcné příslušnosti k vyřizování této agendy z Ministerstva životního prostředí na krajské úřady. Vzhledem ke znění části B odst. 3 Zásad totiž vůbec nepřicházela v úvahu působnost Ministerstva životního prostředí k rozhodování o poskytnutí finančního příspěvku, neboť ten se výslovně nevztahoval na lesy národních parků a jejich ochranných pásem, a proto v dané věci vůbec nepřicházela v úvahu aplikace § 49 odst. 4 lesního zákona.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že za této situace žalovaný nepochybil, když o žádosti stěžovatelky o poskytnutí finančního příspěvku na zmírnění dopadů kůrovcové kalamity v nestátních lesích za rok 2019 rozhodl, neboť k tomu byly krajské úřady oprávněny podle § 48a odst. 2 písm. I) lesního zákona účinného v rozhodné době. Rovněž žalovaný postupoval správně, pokud tuto žádost zamítl ve vztahu ke škodám vzniklým v lesích, které se nacházejí na území Národního parku Šumava a věc v tomto rozsahu nepostoupil Ministerstvu životního prostředí.
Žalovaný krajský úřad nebyl věcně příslušný k rozhodování o poskytnutí finančního příspěvku ve vztahu k lesům národních parků a jejich ochranných pásem, a proto ani nemohl posuzovat, zda se měly Zásady vztahovat také na takovéto lesy. Zároveň krajský úřad nemohl zčásti věc postoupit Ministerstvu životního prostředí, neboť ten v ní nebyl příslušným správním orgánem k rozhodování podle Zásad, jež se podle znění jejich části B odst. 3 výslovně vztahovaly jen na lesy mimo území národních parků a jejich ochranných pásem ve vztahu k nimž mohlo pouze Ministerstvo zemědělství stanovit podmínky pro poskytování finančního příspěvku na zvládnutí následků mimořádných okolností a nepředvídaných škod v lesích.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Zásady Ministerstva zemědělství ze dne 20. 7. 2020, č. j. 33707/2020–MZE–16221, kterými se stanovovaly podmínky pro poskytování finančního příspěvku na zmírnění dopadů kůrovcové kalamity v nestátních lesích předpokládaly vyplácení finančního příspěvku jen vlastníkům lesů mimo území národních parků a jejich ochranných pásem, a pravomoc rozhodovat o nich byla svěřena krajským úřadům, nikoliv Ministerstvu životního prostředí.
Podle § 49 odst. 4 lesního zákona v lesích národních parků a jejich ochranných pásmech vykonává působnost krajského úřadu a Ministerstva zemědělství Ministerstvo životního prostředí. Žádost o finanční příspěvek za účelem zmírnění dopadů kůrovcové kalamity za rok 2019 ve vztahu k lesům nacházejícím se na území národního parku, tak měla být podána na Ministerstvo životního prostředí.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.04.2022, č.j. 4 As 207/2021-40