Obec Borek zpracovala územní plán, do něhož zahrnula pozemky sousedící s lesem, které byly určeny k zastavění. Stanovila podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití. V ochranném pásmu lesa (50 m od okraje lesa), byl stanoven odstup nově umísťovaných staveb hlavních nejméně 25 m od okraje lesa v nových zastavitelných plochách a nejméně 15 m od okraje lesa v současně zastavěném území. Ostatní drobné doplňkové stavby měly být umístěny bezprostředně za oplocení, které by muselo být minimálně 7 m od okraje lesa, aby byl zabezpečen průjezd lesnické a hasičské techniky.

Navrhovatelka (dále „stěžovatelka“) obchodní společnost CBB PROJEKT s.r.o., nabyla vlastnické právo k jednomu pozemku, který spadal do uvedené oblasti, ale stalo se tak až po uplynutí lhůty, ve které bylo možné uplatňovat námitky k územnímu plánu. Předchozí vlastník pozemku žádné námitky neuplatnil.

Navrhovatelka se proto návrhem u Krajského soudu v Českých Budějovicích domáhala zrušení části opatření obecné povahy – územní plán Borek vydaného dne 12. 6. 2017 usnesením zastupitelstva obce Borek.

Krajský soud

Krajský soud uvedl, že dle předchozího územního plánu byla úprava možného umisťování staveb od hranice lesa obdobná, není nepřiměřená a jedná se o „regulaci obvyklou“. Byla nastavena na základě požadavku odboru životního prostředí Magistrátu města České Budějovice. Nově nastavená kritéria nejsou diskriminační.

Dle krajského soudu se okrajem lesa rozumí místo přechodu mezi kategoriemi les – lesní porosty a les, nebo les – bezlesí. Dikce územního plánu vychází z § 14 odst. 2 a § 2 písm. a) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů (lesní zákon). Dle soudu je pojem les třeba chápat jako jednotu lesního porostu a pozemku určeného k plnění funkcí lesa, na kterém se tento porost nachází. Pojem okraj lesa je třeba chápat stejně jako hranice pozemku určeného k plnění funkcí lesa. K námitce ohledně definice okraje lesa soud uvedl, že i z grafické části územního plánu bylo možné zjistit, kde se okraj lesa nachází, protože je v ní vyznačeno zákonné pásmo lesa 50 m od okraje lesa dle zákona o lesích. Krajský soud návrh výrokem I. v celém rozsahu zamítl.

Kasační stížnost

Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že její pozemky jsou napadeným opatřením obecné povahy (OOP) dotčeny tak, že jsou fakticky zcela nezastavitelné. Napadené OOP je vnitřně rozporné z důvodu rozporu mezi obsahem výkresové a textové části. Ve výkresové části rovněž není označena regulace, která přesahuje do jiných částí územního plánu. Ochranu lesa zajišťuje lesní zákon. Jeho ochrana by tak neměla být duplicitně stanovena i v územním plánu.

Stěžovatelka nesouhlasila s krajským soudem v tom, že předchozí územní plán měl obdobnou úpravu jako nyní projednávaný. Předchozí územní plán totiž umožňoval stanovení výjimek. Názor krajského soudu ohledně „regulace obvyklé“ je nepřezkoumatelný, jelikož krajský soud neuvedl, jak k němu dospěl.

Nejvyšší správní soud

Nejvyšší správní soud aplikoval kompletní algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou. Tento algoritmus soudního přezkumu spočíval v pěti krocích: za 1. v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za 2. v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za 3. v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za 4. v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za 5. v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.

S účinností od 1. 1. 2012 však došlo k omezení rozsahu přezkumu opatření obecné povahy. Podle stávající právní úpravy je soud při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), což ve svém důsledku znamená, že soud bude aplikovat všechny kroky algoritmu pouze tehdy, pokud je navrhovatel všechny zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.).

Ve vztahu k pátému kroku algoritmu přezkumu judikatura dospěla k poznatku, že zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného v územním plánu může soud pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy územního plánu na základě podané námitky či připomínky.

Podle rozsudku NSS ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011-43, totiž „není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Nejvyšší správní soud by takovýto postup považoval za rozporný s ústavní zásadou dělby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace a nyní tuto územně plánovací dokumentaci respektují. Nepodáním připomínek k otázce přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů napadeným opatřením obecné povahy (tedy k otázce proporcionality) bez objektivních důvodů se účastníci sami zbavili možnosti, aby jejich připomínky byly náležitě vypořádány správním orgánem a aby poté o zákonnosti takovéhoto vypořádání rozhodl soud.

Z výše uvedeného plyne, že stěžovatelce je nutno přičítat procesní pasivitu předchozího vlastníka pozemku parc. č. X, který v procesu přijímání napadeného OOP neuplatnil žádné námitky či připomínky.

Krajský soud se tak neměl námitkami stěžovatelky brojícími právě proti proporcionalitě řešení vůbec zabývat. Krajský soud tyto námitky posoudil, čímž se dopustil vady řízení, která však neměla vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Námitky týkající se proporcionality řešení krajský soud věcně posoudil a shledal je nedůvodnými. Správně je však měl krajský soud shledat nedůvodné bez věcného posouzení. Krajský soud tak dospěl ke správnému závěru (nedůvodnost námitek), přestože důvody, které jej k němu vedly, nejsou správné. Řízení vedené před krajským soudem netrpělo žádnou další vadou, ani napadený rozsudek netrpí vadou nepřezkoumatelnosti a jeho výrok je v souladu se zákonem, proto Nejvyšší správní soud nepřistoupil ke zrušení jeho rozsudku a vrácení mu věci k dalšímu řízení.

To, že je pozemek zařazen do zastavitelných ploch, automaticky neznamená, že může být zastavěn libovolným způsobem. Kromě podmínek daných pro danou skupinu ploch mohou být záměry umísťované na pozemky ovlivněny i okolními či jinými plochami a jejich podmínkami. Územní plán nelze vykládat izolovaně pouze pohledem zařazení určitého pozemku do konkrétní plochy. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s názorem, že by bylo potřebné či nutné, aby v grafické části územního plánu byla vyznačena i linie, která by určovala, na jaké pozemky či jejich části se vztahuje i úprava určená pro okolní plochy. Obsah a strukturu grafické části územního plánu určuje příloha č. 7 část I odst. 4 vyhlášky č. 500/2006 Sb.

Pokud obec přijme územně plánovací dokumentaci, která obsahuje jiné prvky regulace, než lze dovodit z vyhlášky č. 500/2006 Sb. a které nejsou v rozporu se stavebním zákonem, pak zpravidla takové jednání nelze hodnotit jako vybočující z mezí zákonnosti a ústavnosti.

Stěžovatelka dále namítala, že rozsudek krajského soudu je vnitřně rozporný, jelikož krajský soud sice uvedl, že pro definici lesa musí být naplněna jednota lesního porostu a pozemku určeného k plnění funkcí lesa, na kterém se tento porost nachází, ale následně se nezabýval tím, zda na pozemku sousedícím s pozemkem stěžovatelky je naplněna složka lesního porostu. Dle Nejvyššího správního soudu byla nicméně tato úvaha krajského soudu nadbytečná a krajský soud se vůbec otázkou definice lesa nemusel zabývat.

Nedůvodná byla rovněž námitka, dle které ochranu lesa zajišťuje lesní zákon a neměla by tak být duplicitně stanovena i v územním plánu. Podle § 18 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ode dne 1. 1. 2017, je cílem činnosti orgánů územního plánování mj. koordinovat veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizovat ochranu veřejných zájmů vyplývajících ze zvláštních právních předpisů (včetně lesního zákona). Podle § 19 odst. 1 písm. m) stavebního zákona je úkolem územního plánování vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území, přičemž toto ustanovení přímo odkazuje na lesní zákon.

Odpůrkyně tedy nepochybila, pokud v rámci vydaného územního plánu zohlednila i ochranu lesa. Nejvyšší správní soud rovněž odkázal na vyjádření odpůrkyně tohoto rozsudku), dle kterého sporná regulace neslouží pouze k ochraně lesa, ale má za cíl i ochránit stavby od poškození např. pádem stromu.

Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil, proto kasační stížnost podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.

Právní věta

Nabytí nemovitosti nemůže automaticky znamenat akceptaci napadeného opatření obecné povahy a nemožnost jej podrobit soudnímu přezkumu. Stěžovatelé, kteří dobrovolně vstoupili do práv a povinností předchozího vlastníka nemohou nabýt více práv, než měl předchozí vlastník. Pokud ten svou procesní pasivitou omezil rozsah možného následného soudního přezkumu opatření obecné povahy, k němuž by byl legitimován z titulu svého vlastnického práva k předmětným nemovitostem, pak převodem vlastnického práva přechází toto omezení i na nabyvatele těchto nemovitostí.“

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22.07.2021, sp. zn. 8 As 152/2019