Krajský pozemkový úřad pro Jihočeský kraj rozhodl v říjnu až prosinci 2016 o tom, že se Cisterciáckému opatství Vyšší Brod vydávají nemovité věci o rozloze asi 39,48 hektarů. Později krajský pozemkový úřad tato řízení v říjnu 2019 obnovil, a to kvůli odlišnému právnímu názoru Vrchního soudu v Praze. Ten dospěl v řízeních o jiných nemovitých věcech opatství (ve sporu mezi opatstvím a státním podnikem Lesy České republiky) k závěru, že nemovité věci nelze vydat, a to kvůli překážce podle § 8 odst. 1 písm. h) zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi.

Opatství se proti obnově řízení odvolalo, avšak žalovaný Státní pozemkový úřad odvolání zamítl.

Opatství uspělo až u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud posuzoval pouze zákonnosti rozhodnutí o obnově řízení, neboť jakékoli úvahy o samotném restitučním nároku krajskému soudu nepřísluší.

Krajský soud zrušil napadená rozhodnutí obou stupňů, neboť v této věci nebyly splněny podmínky pro obnovu řízení. Správní orgány totiž vycházely jen z nového právního posouzení vrchního soudu. To ale není novou skutečností či důkazem. Vrchní soud navíc nerozhodoval podle nových skutečností, ale podle skutečností zjištěných už správním orgánem prvního stupně. Správní orgány tedy neoznačily žádné dříve neznámé skutečnosti či důkazy, pro které by bylo možné zahájit obnovu řízení [§ 100 odst. 1 písm. a) správního řádu]. Důvodem obnovy proto nemohlo být zrušení či změna rozhodnutí o předběžné otázce, které bylo podkladem původního rozhodnutí [§ 100 odst. 1 písm. b) správního řádu].

K nápravě právních vad správního rozhodnutí slouží přezkumné řízení. Správní orgán však nemůže nařídit obnovu řízení namísto přezkumného řízení jen proto, že k zahájení přezkumného řízení už uběhla zákonná prekluzivní lhůta.

Krajský pozemkový úřad se navíc dopustil závažného procesního pochybení při zahájení řízení o obnově. Žalobci nebylo oznámeno ve smyslu § 46 správního řádu, že se zahajuje řízení o nařízení obnovy řízení z moci úřední. Tento postup byl v rozporu s § 100 odst. 3 správního řádu, který neumožňuje, aby rozhodnutí o nařízení obnovy bylo prvním úkonem řízení. Před vydáním takového rozhodnutí bylo dále zapotřebí účastníky řízení o nařízení obnovy vyzvat, aby se vyjádřili k jeho podkladům a ke všem skutečnostem, na jejímž základě hodlá správní orgán obnovu řízení nařídit.  Kromě toho si odporují výroková část a odůvodnění rozhodnutí krajského pozemkového úřadu. Krajský pozemkový úřad označil ve výroku za důvod obnovy písmeno a), v odůvodnění pak písmeno b) § 100 odst. 1 správního řádu.

Kasační stížnost

Státní pozemkový úřad podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Rozsudek podle něj trpí mnoha vadami, a navíc krajský soud nesprávně posoudil důvody pro obnovu řízení.

Napadený rozsudek není podle něj přezkoumatelný. Krajský soud rozhodl bez nařízení jednání, aniž si k tomu opatřil souhlas účastníků poté, co v řízení pokračoval po jeho přerušení. Krajský soud navíc nebyl oprávněn k přezkumu rozhodnutí o obnově, neboť to není rozhodnutím ve věci samé. Krajský soud postupoval formalisticky. Nekriticky převzal argumentaci opatství, neboť obsáhle popsal obsah žaloby a repliky, avšak vyjádření žalovaného shrnul jen stručně.

Správní orgány nevycházely z nového právního posouzení, ale odkazovaly na nové důkazy a skutečnosti. Stěžovatel (žalovaný) trval na tom, že v řízení před vrchním soudem vyšly najevo dříve neznámé listiny (vyhláška Okresního národního výboru v Kaplici, výměr Zemského národního výboru v Praze). Byť tyto listiny dříve existovaly, správním orgánům známy nebyly. Tyto listiny jsou natolik podstatné, že zakládají veřejný zájem, pro který by řízení mělo být obnoveno. Veřejný zájem je dán i tím, že jde o majetek státu. Je také třeba přihlédnout k tomu, že za správní orgány rozhodovaly osoby bez právního vzdělání; nehraje tedy roli, zda poukázaly přímo na rozsudky vrchního soudu, nebo na jednotlivé listiny.

Opatství v reakci na kasační stížnost vyjádřilo se závěry krajského soudu souhlas. Podmínky pro obnovu řízení splněny nebyly, neboť nevyšly najevo žádné nové skutečnosti ani důkazy, které by správní orgány neměly k dispozici už dříve. Krajský pozemkový úřad se vypořádal s vyhláškou Okresního národního výboru v Kaplici a s výměrem Zemského národního výboru v Praze už v původních rozhodnutích z roku 2016. Vývoj judikatury není důvodem pro obnovu řízení, rozsudky vrchního soudu navíc zrušil Ústavní soud. Obnovu řízení nelze odůvodnit jen odkazem na veřejný zájem.

Nejvyšší správní soud

Nejvyšší správní soud (NSS) konstatoval, že správní orgán může rozhodnout o obnově řízení do tří let od právní moci rozhodnutí, pokud je dán některý z důvodů podle § 100 odst. 1 správního řádu a pokud je na novém řízení veřejný zájem (§ 100 odst. 3 správního řádu).

NSS zhodnotil, že napadený rozsudek je přezkoumatelný. Krajský soud se vypořádal s podstatou žalobní argumentace opatství a řádně vysvětlil, proč ji považuje za důvodnou. NSS nezjistil v postupu krajského soudu ani jiné procesní vady, na něž žalovaný poukazoval. Také jeho hmotněprávní závěry, s nimiž žalovaný nesouhlasil, jsou správné. Krajský soud nepochybil, pokud se blíže nezabýval skutkovými zjištěními, neboť spor v této věci byl o otázky právní, nikoli skutkové. Stačilo tedy, že shrnul obsah správních spisů a na jeho základě věc právně posoudil.

NSS dále nepřisvědčil námitce, podle které rozhodnutí o obnově řízení nelze přezkoumat ve správním soudnictví. Správní žalobou podle § 65 s. ř. s. lze napadnout taková rozhodnutí o obnově, která zasahují do subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby, ať už konstitutivně, nebo deklaratorně. Vždy je proto třeba zkoumat, zda tu jsou nějaká práva, do nichž rozhodnutí zasahuje či zasáhnout může.

NSS zdůraznil, že správní orgány v původním řízení rozhodly o tom, že se opatství vydávají nemovité věci. Nařízením obnovy zpochybnily správní orgány vlastnické právo opatství k těmto nemovitým věcem. To lze považovat za zásah do práv opatství, neboť jeho postavení jako vlastníka se stalo nejistým. Tento zásah založil opatství aktivní legitimaci k podání žaloby. Žaloba byla tedy přípustná. Krajský soud postupoval správně, pokud přezkoumal rozhodnutí žalovaného věcně.

NSS dále připomněl, že správní rozhodnutí se skládá z výroku, ve které správní orgán stanoví účastníku určité právo či povinnosti, a z odůvodnění, ve kterém správní orgán své rozhodnutí vysvětlí. Odůvodnění tedy musí odpovídat výroku – a krajský pozemkový úřad pochybil tím, že označil ve výroku jiný důvod obnovy než v odůvodnění. Tuto chybu měl odstranit žalovaný. Jeho roli nemohl nahradit krajský soud (jak se domníval žalovaný). Krajský soud – jako soud ve správním soudnictví – se řídí kasačním principem: pokud zjistí vadu správního rozhodnutí, nemůže je změnit, ale jen zrušit (§ 78 s. ř. s.). 

NSS se ztotožnil i s hmotněprávním závěrem krajského soudu, že se řízení o obnově zahajuje z moci úřední oznámením podle § 46 správního řádu. Účastník tohoto řízení musí být informován o zahájení řízení o obnově a musí mít možnost se k důvodům obnovy vyjádřit. Pokud je prvním úkonem v řízení až samotné rozhodnutí o obnově, jde o odchylku od řádného procesního postupu, která je podstatnou vadou řízení.

Důvody pro obnovu řízení podle NSS nebyly dány. Správní orgán totiž může nařídit obnovu řízení z moci úřední, jen pokud vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, nebo pokud bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem pro rozhodnutí v obnovovaném řízení, a zároveň pokud je na novém řízení veřejný zájem (§ 100 odst. 1 a 3 správního řádu). Správní orgány neprokázaly, že byly tyto důvody splněny.

NSS konstatoval, že správní orgány neuvedly žádné neznámé skutečnosti nebo důkazy a ani netvrdily, že bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem pro rozhodnutí v obnovovaném řízení. Nebyly tedy dány důvody pro obnovu řízení. Podle NSS nehraje roli, že správní orgány spatřovaly na obnově řízení veřejný zájem. Veřejný zájem totiž není samostatným důvodem pro nařízení obnovy řízení. Spolu s veřejným zájmem musí být vždy splněn alespoň jeden z důvodů uvedený v § 100 odst. 1 správního řádu.

Nařízení obnovy neospravedlňuje ani to, že ve věci rozhodovaly osoby bez právního vzdělání. Soud rozumí tomu, že ve správním řízení mohou rozhodovat osoby, které jsou odborníky v určité oblasti, ale nemají právní vzdělání. Pro takové osoby tedy může být obtížné vypořádat se s některými procesními otázkami. To ale neznamená, že mohou na správné řešení těchto otázek rezignovat. Správní úřady nesmějí zapomínat, že jsou vykonavateli veřejné moci, a jsou tedy povinny usilovat o to, aby jejich rozhodování bylo profesionální po všech stránkách. Soudy nemohou na jejich nesprávné úvahy hledět shovívavěji jen proto, že jejich zaměstnanci nejsou právně vzděláni.

NSS proto kasační stížnost zamítl.

Právní věta

Správní orgán může nařídit obnovu řízení z moci úřední, jen pokud vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, nebo pokud bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem pro rozhodnutí v obnovovaném řízení, a zároveň pokud je na novém řízení veřejný zájem (§ 100 odst. 1 a 3 správního řádu).

Je však třeba vzít v úvahu, že ne každá dříve neznámá skutečnost či důkaz, a nikoliv každý důkaz, automaticky znamená povolení obnovy řízení. Musí se totiž jednat o důkazy či skutečnosti, jež mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem původního řízení. 

Správní žalobou podle § 65 s. ř. s. lze napadnout taková rozhodnutí o obnově řízení, která zasahují do subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby, ať už konstitutivně, nebo deklaratorně. Vždy je proto třeba zkoumat, zda tu jsou práva, do nichž rozhodnutí zasahuje či zasáhnout může.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.09.2023, č.j. 10 As 87/2022