V projednávané věci se jednalo o určení charakteru účelové komunikace a odstranění nepovolené překážky přes cestu na lesním pozemku, konkrétně o odstranění kmenů, kamení, hlíny. Předmětnou komunikaci užívali kromě vlastníků nemovitostí v zahrádkářské kolonii, vozidla integrovaného záchranného systému, vlastník malé vodní elektrárny a Povodí Moravy, s. p.

Žalobci a) D. R.  a b) J. K. podali návrh k Magistrátu města Jihlavy na určení charakteru účelové komunikace a domáhali se odstranění kmenů, kamení a hlíny.

Magistrát města Jihlavy, odbor dopravy, rozhodnutím ze dne 3. 1. 2018, deklaroval, že komunikace nacházející se na předmětném pozemku nemá charakter veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, neboť neplní nutnou a ničím nenahraditelnou komunikační potřebu. Současně určil, že provoz na tomto pozemku je upraven zákonem č. 289/1995 Sb., o lesích, a tak je předmětná soukromá účelová komunikace určena pouze k chůzi a jízdě nemotorových vozidel podle § 20 odst. 1 písm. g) zákona o lesích.

Odvolání žalobců proti rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy žalovaný - Krajský úřad kraje Vysočina zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.

Žalobci s rozhodnutím KÚ kraje Vysočina nesouhlasili a podali žalobu ke Krajskému soudu v Brně.

Žalobci v podané žalobě namítali, že správní orgány nesprávně aplikovaly § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Podle nich omezení užívání komunikace vyplývající z jiných právních předpisů nemění charakter komunikace. Pokud správní orgány uvedly, že vlastník komunikace je povinen umožnit přístup pro pěší a cyklisty, nemohly současně konstatovat, že se nejedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci.

Podle žalobců komunikaci nelze rozdělovat podle jednotlivých pozemků a tyto jednotlivé úseky posuzovat odděleně. Dopravní význam předmětné komunikace spočívá v jejím celku, proto i charakter komunikace je nutné posuzovat jako celek. Pokud předmětná lesní cesta slouží jako příjezdová komunikace k zastavěným pozemkům, není určená k plnění funkcí lesa. Zákon o lesích se na tuto komunikaci nevztahuje.

Krajský soud v Brně

Soud se nejprve zabýval námitkou kolize zákona o pozemních komunikacích a zákona o lesích. Žalobci nesouhlasili s posouzením správních orgánů o tom, že v dané věci je nutné aplikovat zákon o lesích a z něj plynoucí omezení vyplývající z § 20 odst. 1 písm. g) zákona. Upozorňovali rovněž na nepřezkoumatelnost výroku o režimu komunikace.

Správní orgán I. stupně ve výroku rozhodnutí ze dne 3. 1. 2018 uvedl, že „Komunikace nacházející se na předmětném pozemku nemá charakter veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, přičemž provoz na tomto pozemku upravuje zákon č. 289/1995 Sb. o lesích. Dopravní režim je na předmětném pozemku druh pozemku – lesní pozemek, ve vlastnictví p. R. P., omezen ustanovením § 20 odst. 1 písm. g) zákona o lesích, dle kterého je v lese zakázáno jezdit a stát s motorovými vozidly. Předmětná soukromá účelová komunikace je tedy určena pouze k chůzi a jízdě nemotorových vozidel, přičemž dle § 20 odst. 4 zákona o lesích může povolit výjimku ze zákazu vjezdu motorových vozidel pouze vlastník lesa.“

Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí ze dne 3. 1. 2018 vycházel z toho, že předmětný pozemek, je pozemkem určeným k plnění funkce lesa ve smyslu § 3 zákona o lesích a dopadají na něj omezení tohoto zákona, tj. že je na předmětném pozemku zakázáno jezdit a stát s motorovými vozidly. Tato skutečnost poté byla stěžejní pro posouzení alternativních přístupových cest, neboť správní orgán v rámci alternativ chybně zvažoval pouze cesty určené k chůzi a jízdě nemotorových vozidel.

Po prozkoumání správního spisu soudem vyplynulo, že mezi správními orgány v této otázce nepanovala od počátku shoda. Správní orgán I. stupně nejprve nařídil předběžné opatření a přikázal neprodleně obnovit průjezd na předmětném pozemku po příjezdové cestě k nemovitostem žalobců, prvostupňový správní orgán tedy nepovažoval předmětný pozemek za lesní cestu. Tento závěr však odmítl žalovaný - Krajský úřad kraje Vysočina, který ve svém rozhodnutí konstatoval, že předmětný pozemek má charakter lesní cesty. Totéž vyslovil i Magistrát města Jihlavy, odbor dopravy, ve svém stanovisku.  

Soud uvedl, že v daném případě, kdy se názory správních orgánů obou stupňů ohledně posouzení charakteru předmětného pozemku lišily, žalovaný nemohl bez dalšího konstatovat, že předmětný pozemek je pozemkem dle § 3 odst. 1 zákona o lesích. V pochybnostech o tom, zda jde o pozemek určený k plnění funkcí lesa, vždy rozhoduje orgán státní správy lesů (viz § 3 odst. 3 lesního zákona).

Je-li, podle soudu, na předmětnou komunikaci nahlíženo jako na jeden celek, tj. komunikaci vedoucí od obce X až po nemovitost ve vlastnictví žalobce a) – objekt pro rekreační bydlení, nelze tu část pozemku, kterou komunikace protíná, chápat jako pozemek určený k plnění funkce lesa, který by vylučoval vjezd motorových vozidel podle § 20 odst. 1 písm. g) zákona o lesích. Je tomu tak především z důvodu, že předmětná komunikace zasahuje toliko okraj předmětného pozemku a v této části se nejedná o lesní pozemek ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) zákona o lesích. Průsečík komunikace s předmětným pozemkem je zcela marginální ve vztahu k rozloze celého pozemku. Na komunikaci nacházející se na předmětném pozemku tak nelze nahlížet jako na pozemek určený k plnění funkce lesa ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o lesích, neboť její převážnou funkcí je komunikační obsluha přilehlých nemovitostí. Na předmětnou komunikaci tak nedopadají omezení vyplývající z § 20 odst. 1 písm. g) zákona o lesích.

Pokud jde o zpevněné lesní cesty, ty jsou pozemkem určeným k plnění funkcí lesa pouze tehdy, jestliže neslouží jako příjezdní komunikace k zastavěnému pozemku [srov. § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona]. Na zpevněných přístupových cestách vedoucích ke stavbám (domům, chatám, chalupám apod.) tedy zákonný zákaz vjezdu neplatí, a to ani v případě, že by procházely pozemky určenými k plnění funkcí lesa.

     Soud dospěl k závěru, že pozemek v části, po které vede předmětná komunikace, není pozemkem určeným k plnění funkce lesa ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o lesích a nevztahují se na něj omezení vyplývající z § 20 odst. 1 písm. g) zákona o lesích.

Pokud žalovaný při posouzení charakteru předmětného pozemku vycházel pouze ze způsobu využití pozemku vyznačeného v katastru nemovitostí, aniž by zohlednil rozsah pozemku zasaženého komunikací a aktuální situaci v terénu, porušil § 3 odst. 1 zákona o lesích a následně i § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Vznikla-li žalovanému pochybnost o tom, zda předmětný pozemek je pozemkem určeným k plnění funkcí lesa ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o lesích, byl povinen obrátit se na příslušný orgán státní správy lesů k rozhodnutí podle § 3 odst. 3 zákona o lesích, nikoliv tuto otázku hodnotit sám, odlišně od správního orgánu I. stupně.

Soud uvedl, že z  právní úpravy vyplývá, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace ex lege (tj. ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, jak jsou vymezené v § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 (event. § 7 odst. 2) tohoto zákona.

První dva znaky účelové komunikace definuje zákon o pozemních komunikacích. Jsou to 1) zřetelná (v terénu patrná) cesta určená k užití vozidly a chodci pro účel dopravy a 2) spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo sloužící k obhospodařování zemědělských nebo lesních pozemků. Kromě shora uvedených náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, bude veřejně přístupná účelová komunikace existovat za splněný dalších dvou znaků: 3) souhlasu vlastníka a 4) tzv. nutné komunikační potřeby.

Správní orgány se v projednávané věci výše uvedenými znaky zabývaly a dospěly k závěru, že u předmětné účelové komunikace není splněna podmínka nutné komunikační potřeby, tudíž předmětná komunikace nemůže být veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Žalobce a) s hodnocením správních orgánů nesouhlasil a namítal, že navrhované alternativní komunikace nejsou vedeny po pozemcích veřejnoprávní korporace.

Soud se proto dále zabýval naplněním posledně uvedeného znaku, tj. existencí nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Podmínka existence nezbytné komunikační potřeby bude splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat.

Aby nebyla dána nutná komunikační potřeba, musela by existovat jiná alternativní cesta stejné či srovnatelné kvality, která by šetrněji zasahovala do práv dotčené osoby. Nutnou komunikační potřebu lze shledat i v případě, že komunikace zajišťuje přístup jen pro jednu jedinou nemovitost, resp. jediného vlastníka. Nutnou komunikační potřebu by neovlivnilo ani to, že by si někteří z vlastníků soukromoprávními smlouvami zajistili přístup ke svým pozemkům přes jiné pozemky.

Soud uvedl, že při hodnocení nutné komunikační potřeby by měl silniční správní úřad zkoumat, „zda případná alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí, zda je případná alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.)“.

Po vlastnících dotčené nemovitosti lze požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na úpravu alternativní přístupové cesty, „nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativním řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno“.

Dále lze vymezit dva základní znaky, které musí být splněny, aby bylo možno hovořit o existenci „alternativní cesty“. Cesta musí reálně existovat v terénu a především, musí se nacházet ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, tedy státu, kraje nebo obce. V případě, že by se alternativní cesta nacházela ve vlastnictví osoby soukromého práva (fyzických či právnických osob), jednalo by se o porovnávání míry omezení vlastnického práva dvou různých soukromých osob.

Soud uvedl, že správní orgán je při posuzování možných alternativních cest povinen učinit jednoznačný závěr o tom, zda skutečně existuje alternativní veřejně přístupná účelová komunikace či nikoli, musí zkoumat její kvalitu co do vzdálenosti, sjízdnosti apod. Musí rovněž ověřit, že alternativní cesta je ve vlastnictví veřejnoprávní korporace.

Správní orgán je při hledání vhodných alternativ v souvislosti s posouzením nezbytné komunikační potřeby vždy povinen vycházet z dosavadního způsobu a účelu užívání pozemní komunikace a zabývat se tím, zda navrhovaná alternativní komunikace je stejné nebo srovnatelné kvality jako předmětná veřejně přístupná účelová komunikace, tj. zda tato případná alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení nemovitostí ve vlastnictví žalobce. Předpokladem takového závěru musí být zejména zjištění, zda je případná alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz nemovitostí apod.

V posuzovaném případě však navrhované alternativní komunikace nejen že nemohou plnit určenou funkci vzhledem k tomu, že nejsou ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, ale rovněž z důvodu jejich stavebně-technického stavu a zákazu jízdy motorovými vozidly. Soud proto uzavřel, že zkoumané alternativní trasy nejsou k předmětné komunikaci alternativou, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území rozumně uvažovat. Námitka nesprávného posouzení naplnění podmínek pro deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace nacházející se na předmětném  pozemku je  proto důvodná.

Žalobu žalobce a) shledal soud důvodnou, proto rozhodnutí žalovaného zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.).

Právní věta:

     Při určení účelové komunikace je nezbytné posoudit znaky, které musí daná cesta splňovat:

• zřetelná (v terénu patrná) cesta určená k užití vozidly a chodci pro účel dopravy
• spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo sloužící k obhospodařování zemědělských nebo lesních pozemků.
• užívána se souhlasem vlastníka pozemku a
• existence tzv. nutné komunikační potřeby.

Pro vymezení „alternativní cesty“ musí být splněny dva znaky, aby bylo možno hovořit o její existenci.

• Cesta musí reálně existovat v terénu a
• především, se musí s nacházet ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, tedy státu, kraje nebo obce.

Nejsou-li alternativní trasy sjízdné motorovými vozidly, ačkoliv to charaktery dotčených nemovitostí vyžadují, nejedná se o alternativní cesty schopné nahradit komunikační potřebu předmětné účelové komunikace.

Všechny výše uvedené znaky musí být splněny kumulativně, stačí nesplnění jednoho z nich a o veřejně přístupnou účelovou komunikaci se nemůže jednat.

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29.06.2020, sp. zn. č.j. 30 A 93/2018 - 103