V projednávané věci šlo o spor, zda pokuta ve výši 3 580 000 Kč, kterou žalobkyně POPELÍKY s.r.o., dostala za to, že neoprávněně používala lesní půdu k jiným účelům než pro plnění funkcí lesa, není pro ni likvidační, případně jestli není na místě ji pro zjevnou nepřiměřenost moderovat.
Činnost žalobkyně spočívala v rozsáhlých terénních úpravách lesních pozemků, provedených patrně za účelem realizace jednoho z jejích podnikatelských záměrů v lokalitě. Konkrétně se jednalo o propojení nově vybudované mariny a mola na břehu přehrady Orlík s novými stavbami na jiných žalobkyniných pozemcích. Vybudovaná cesta naprosto nijak nesloužila péči o les nebo lesnímu hospodářství. Česká inspekce životního prostředí (dále jen ČIŽP) konstatovala, že cesta je vybagrovaná ve skalnatém srázu. Svah je přímo exponovaný vnějším vlivům prostředí a je nezpevněný. Nutně zde bude docházet k postupné erozi a tím k odplavování a znehodnocování životadárné svrchní lesní půdy, která je zásadní pro obnovu lesa.
ČIŽP rozhodnutím č. j. ČIŽP/41/2022/12188 ze 14. 11. 2022 uložila žalobkyni uvedenou pokutu za to, že v období od 28. 1. 2021 do 24. 6. 2021 na dvou svých pozemcích ve strmém exponovaném svahu provedla rozsáhlé terénní úpravy (odbagrování svahu, vytvoření násypů a deponie zeminy), jejichž účelem bylo vybudovat cestu.
Touto činností zasáhla plochu 3588,64 m2 na lesním pozemku (celková délka terénních úprav je více než 425 m, šíře se pohybovala v rozmezí 3–12 m, zářez do svahu je místy vysoký 1,5–3,5 m. Tímto jednáním žalobkyně porušila povinnosti stanovené v § 11 odst. 4, § 13 odst. 1 a § 20 odst. 1 písm. b) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, a ohrozila životní prostřední v lesích.
Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, v němž namítla mimo jiné nezohlednění všech okolností svého jednání, nepřiměřenost uložené pokuty a její nesprávně vyhodnocený likvidační účinek, i s ohledem na své nedostatečně zjištěné majetkové poměry.
Žalovaný - Ministerstvo životního prostředí v reakci na tyto odvolací důvody sdělil žalobkyni že v prvostupňovém řízení předložila na výzvu ČIŽP pouze rozvahu a daňové přiznání za rok 2021, a vyzval ji k tomu, aby mu ve stanovené lhůtě poskytla ucelené údaje o svých majetkových poměrech a umožnila mu jejich ověření. Žalovaný uvedl, že žalobkyně může za tímto účelem předložit například účetní výkazy za rok 2022; obratovou předvahu k 31. 12. 2022; registr dlouhodobého majetku společnosti k 31. 12. 2022; vlastnickou strukturu PSU a.s., (jediný společník společnosti), zahrnující rovněž majetkové a kapitálové propojení se společností MOLO Popelíky s.r.o.
Žalobkyně odpověděla podáním ze 14. 2. 2023, v němž označila svou majetkovou situaci za nepříznivou a nestabilní, a přiložila k němu kartu dlouhodobého majetku, výpisy z katastrů nemovitostí týkající se čtyř pozemků v jejím vlastnictví, rozvahu a výkaz zisku a ztráty za rok 2022 a výpis z bankovního účtu za říjen a listopad 2022.
Žalovaný však odvolání zamítl a rozhodnutí ČIŽP potvrdil. Ohledně výše pokuty zdůraznil závažnost žalobkyni na jednání a nevratné důsledky poškození lesa i krajiny. Žalobkyniny majetkové poměry pak označil za nadále ne zcela uceleně doložené. Scházela mu zejména obratová předvaha s přehledem o všech účtech společnosti, jejich počátečních stavech, obratech a konečných stavech, a aktuální výpis z bankovního účtu.
Žaloba
Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného podala žalobu k Městskému soudu v Praze. V žalobě se domáhala snížení pokuty na 1 000 000 Kč. Uloženou pokutu považovala jednak za nepřiměřenou (nebere v úvahu, že žalobkyně nebyla dosud trestána, a že učinila opatření k nápravě, když na dotčených pozemcích vysázela 100 sazenic douglasky tisolisté), jednak za likvidační.
Nárůst svého obratu v roce 2022 oproti předchozímu roku (14 691 000 Kč oproti 1 355 000 Kč) vysvětlila tím, že začala obchodovat s ojetými motorovými vozidly. Uložená pokuta je tak způsobilá přivodit žalobkyni nejen platební neschopnost, ale povede k ukončení její podnikatelské činnosti. Splácení pokuty by bylo na delší dobu v podstatě jediným smyslem její podnikatelské činnosti.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že soud může snížit uloženou pokutu jen tehdy, byla–li uložena ve zjevně nepřiměřené výši. Žalobkyně však přiměřenost pokuty nezpochybňuje, brojí výhradně proti jejím údajně likvidačním účinkům, a podle názoru žalovaného tak je otázkou, zda lze s ohledem na vymezení soudního řízení (návrh na moderaci pokuty) vůbec likvidační účinky posuzovat. Pro případ, že by soud dospěl ke kladné odpovědi, žalovaný odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a zopakoval některé nosné argumenty v něm obsažené. Uložená pokuta nemůže mít podle žalovaného na žalobkyni likvidační účinky.
Žalovaný k tomu doplnil, že charakter dotčeného lesa je typický pro lesy ochranné, které lze označit jako lesy na mimořádně nepříznivých stanovištích. V těchto lesích není účelná produkce dřeva, ale mají významnou ekologickou funkci. Kromě funkčních efektů půdoochranných, klimatických a hydrických mohou mít dílčí funkce protisesuvné, vodohospodářské a ochrany přírody.
K narušení funkcí lesa přitom již došlo, což je zřejmé mimo jiné z fotodokumentace, na které je zachycena již probíhající vodní eroze.
Městský soud v Praze
Soud se ztotožnil se žalovaným, že případné likvidační účinky pokuty lze zkoumat jen v rámci posuzování její zákonnosti podle § 78 odst. 1 s. ř. s., ale nikoli při využití moderačního práva podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Pokud totiž správní orgán uloží likvidační pokutu, a nejedná se o některou z přípustných výjimek, jeho rozhodnutí je nezákonné a musí být zrušeno. Zároveň totiž moderační právo soudu neslouží k nápravě nezákonnosti napadeného rozhodnutí, ale pouze ke snížení zjevně nepřiměřené, i když zákonné pokuty.
Soud konstatoval, že žalovaný (ale před ním i ČIŽP) zaslal žalobkyni výzvu k ucelenému doložení jejích majetkových poměrů. Žalobkyně zareagovala zasláním řady dokumentů, avšak v plném rozsahu výzvě nevyhověla. Zejména nedoložila aktuální výpis ze svého bankovního účtu, obratovou předvahu s přehledem bankovních účtů a pohybech na nich, dokumenty prokazující investovanou částku do dalších nemovitostí v lokalitě, detailní popis své ekonomické činnosti, strukturu majetkového a kapitálového propojení žalobkyniny jediné společnice se společností MOLO Popelíky s.r.o., a neuvedla žádné podrobnosti o svém nedokončeném dlouhodobém hmotném majetku.
V jejích majetkových poměrech, podnikatelské činnosti i vztazích s jinými subjekty tak zůstaly významné mezery a nejasnosti, které musel žalovaný nutně překlenout odhadem. Podle soudu bude uložená pokuta pro žalobkyni nepochybně velmi citelná, ale to je také její účel a nevyhnutelný rys, a to zejména s ohledem na zjištěné okolnosti žalobkynina mimořádně závažného jednání.
Soud shledal, že správní orgány odůvodnily zvolenou výši pokuty zejména povahou a závažností přestupku, jakož i některými přitěžujícími a polehčujícími okolnostmi. Žalobkynina činnost spočívala v rozsáhlých terénních úpravách lesních pozemků. Vybudovaná cesta naprosto nijak nesloužila péči o les nebo lesnímu hospodářství.
Podle soudu žalobkyně s těmito zjištěními nijak nepolemizovala, ani nezpochybňovala jejich hodnocení správními orgány. Proti stanovení výše pokuty vznesla pouze dvě konkrétní výhrady. První z nich spočívala v údajném nezohlednění toho, že šlo o její první přestupek. K této polehčující okolnosti však správní orgány přihlédly. Druhá námitka upozorňovala na údajné opomenutí toho, že žalobkyně dobrovolně učinila opatření k nápravě – vysázení 100 sazenic douglasky tisolisté. Také touto skutečností se však žalovaný zabýval, když vyložil že vlastník lesa je povinen řádně pečovat o les, a mezi jeho povinnosti patří mimo jiné zalesnění holin, proto na uvedené nelze nahlížet jako na možnou polehčující okolnost. Soud k tomu dodal, že vysázení 100 sazenic stromů z podstaty věci nemohlo napravit rozsáhlé terénní úpravy na téměř 4 000 m2 a popsané následky pro dotčený les. Tento žalobní bod proto není důvodný.
Soud uloženou pokutu jako zjevně nepřiměřenou neshledal. Vzal přitom v potaz zejména rozsah žalobkynina jednání (extrémní rozlohu lesní půdy zasažené terénními úpravami), a význam zákonem chráněného zájmu i následky, pravděpodobně nevratné, které bude mít toto jednání nejen na přímo postižené části pozemků, ale na celý lesní ekosystém a plnění jeho funkcí.
V rámci způsobu spáchání přestupku zohlednil rovněž to, že žalobkyně se jej dopustila aktivně a vykonávala jej cílevědomě po řadu měsíců, s naprostou bezohledností vůči lesnímu ekosystému samotnému i jeho celospolečenským funkcím, patrně za účelem realizace podnikatelského záměru, ať už vlastního nebo některé z personálně a majetkově propojených osob. Za jedinou polehčující okolnost lze považovat to, že se jednalo o žalobkynin první přestupek, ale i tu je třeba hodnotit v kontextu toho, že žalobkyně vznikla pouhý rok a tři čtvrtě před tím, než s protiprávním jednáním započala. S ohledem na všechny tyto okolnosti soud uvedl, že o nepřiměřenosti pokuty lze hovořit nanejvýš v tom smyslu, že by ji bylo možno považovat za nepřiměřeně nízkou. Pravomoc uloženou pokutu zvýšit však zákon soudu nesvěřil.
Žalobkyně nezpochybnila, že spáchala přestupek, který jí správní orgány kladly za vinu. Uloženou pokutu však považovala za nepřiměřenou a likvidační. Ačkoli se v žalobním petitu výslovně domáhala pouze jejího snížení, z žaloby jako celku bylo jednoznačně zřejmé, že uloženou pokutu považovala za nezákonnou (právě to bylo těžištěm žalobní argumentace). Soud proto posoudil žalobu podle jejího obsahu, ale žádný z žalobních bodů neshledal důvodným, a to i vzhledem k tomu, že žalobkyně řadu logických úvah žalovaného o svých nedostatečně prokázaných majetkových poměrech a podnikatelské činnosti nezpochybnila, resp. ani v žalobě neuvedla tvrzení způsobilá k jejich vyvrácení.
Jelikož soud neshledal uloženou pokutu jako zjevně nepřiměřenou ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s., nepřistoupil k její moderaci, a žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Zákaz likvidačních pokut je ústavněprávním korektivem, jejž musí správní orgány zohlednit i v těch případech, kdy zákon mezi kritérii pro určení celkové výše pokuty neuvádí osobní a majetkové poměry.
Povinnost vzít toto kritérium v úvahu totiž přestupkový zákon stanoví pouze u fyzických osob; u právnických a podnikajících fyzických osob musí správní orgán namísto něj přihlédnout k povaze jejich činnosti.
Správní orgán je povinen zjistit majetkové poměry právnické a podnikající fyzické osoby, ale zohlednit je má povinnost jen do té míry, aby uložená pokuta nebyla likvidační (případně aby její likvidační účinky odpovídaly zásadě proporcionality).
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20.07.2023, č.j. 10 A 78/2023-67