Žalobkyně Mgr. Š. Š. usilovala o prosazení stavby v blízkosti lesa s odůvodněním, že stavba umožní zabránit krádežím dřeva a posílí ochranu lesa. Správa Národního parku Šumava svým rozhodnutím neudělila žalobkyni pro stavební záměr v CHKO výjimku dle § 43 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ze zákazů ve zvláště chráněných územích dle § 26 téhož zákona. Rozhodnutí Správy Národního parku Šumava potvrdilo Ministerstvo životního prostředí.

Žalobkyně proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí – žalovaný (dále „stěžovatel“) podala žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. V projednávané věci se konkrétně jednalo o výklad a použití § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Předmětem sporu byla otázka, zda stěžovatel porušil svou správní praxi, dostatečně zjistil skutkový stav a zda měl provést test proporcionality.

Krajský soud

Krajský soud se zabýval rozhodnutími správního orgánu prvního stupně o udělení výjimky z let 2010 až 2020 a dospěl k závěru, že došlo k neodůvodněnému porušení zavedené správní praxe, neboť některá kritéria jsou hodnocena v napadeném rozhodnutí odlišně. Konkrétně poukázal na rozhodnutí z 6. 6. 2019 (stavba rodinného domu v k. ú. Zdíkov), rozhodnutí z 10. 6. 2015 (stavba chalupy v k. ú. Chlístov u Lažišť) a rozhodnutí z 20. 5. 2016 (plocha výroby a skladování v k. ú. Vimperk).

Rozhodnutí je vnitřně rozporné ve vztahu k posouzení veřejného zájmu vůči zájmům soukromým. Závěr o narušení krajinné struktury rozptýlené zástavby je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.

Soud také přisvědčil námitce žalobkyně spočívající v nedostatečných skutkových zjištěních ohledně existence cenných biotopů na pozemcích. Dle správního rozhodnutí se původní nepřírodní biotop zjištěný mapováním AOPK ČR v roce 2010 během 10 let změnil na přírodní biotopy horské trojštětové louky a podhorské a horské smilkové trávníky a cenná vegetace se vyskytuje na celé ploše pozemku. Takové závěry ale nemají oporu v řádně provedeném dokazování. Správní orgány se také vůbec nezabývaly tím, že pozemek, na němž by měl být záměr realizován, je v katastru nemovitostí veden jako orná půda. Krajský soud proto rozsudkem ze dne 25. 5. 2022, č. j. 51 A 29/2021–64 rozhodnutí stěžovatele zrušil.

Kasační stížnost

Stěžovatel se kasační stížností domáhal zrušení rozsudku krajského soudu u Nejvyššího správního soudu.

Podle stěžovatele správní orgány nerozhodly v rozporu se správní praxí a neporušily žalobkynino legitimní očekávání. Žádná kritéria, která byla v prvostupňovém rozhodnutí vyhodnocena v neprospěch žalobkyně, nebyla v předchozích rozhodnutích argumentem pro povolení výjimky.

S ohledem na posuzování dopadů záměrů na krajinný ráz, lze porovnávat pouze záměry obdobného charakteru navržené ve stejném krajinném prostoru, tj. v území se shodnými přírodními, kulturními a historickými charakteristikami. Záměr žalobkyně nelze porovnávat se záměry povolenými správou CHKO v k. ú. Chlístov u Lažišť a v k. ú. Vimperk, neboť tyto lokality se nenacházejí v krajinném prostoru Stašsko – Zdíkovsko.

Stěžovatel navíc dodal, že stavbu chalupy v k. ú. Chlístov u Lažišť správa sice povolila umístit na „poměrně hodnotnou louku“, ale šlo o přírodní stanoviště běžně se v CHKO vyskytující, nikoli o evropsky významné stanoviště, jako v případě žalobkyně. Zastavitelná plocha ve Vimperku se nacházela při okraji pozemku mimo část vymezenou jako evropsky významné stanoviště, v níž zároveň nebylo shledáno vhodné prostředí pro výskyt zvláště chráněného druhu. Záměr žalobkyně je navržen v jiném krajinném prostoru než uvedený příklad a návaznost záměrů na stávající blízké komunikace či zastavěná území stěžovatel zmínil pouze v souvislosti s jejich dopadem na zachování urbanistické struktury sídla.

Nejvyšší správní soud

Nejvyšší správní soud nejprve podrobně vyložil § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a konstrukci povolování výjimek.

Dle tohoto ustanovení může výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích orgán ochrany přírody povolit v případě, 1) kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo 2) v zájmu ochrany přírody anebo tehdy, pokud 3) povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území. Zákon zde stanoví tři možné důvody pro udělení výjimky a následné správní uvážení. Nejprve musí být naplněn některý z taxativně uvedených důvodů, což vůbec umožňuje uvažovat o udělení výjimky, a až poté má správní orgán provést správní uvážení. S ohledem na povahu správního uvážení v projednávané věci NSS poznamenal, že naplnění jednoho z důvodů pro výjimku, ještě automaticky neznamená, že ji žadatel obdrží.

NSS uvedl, že v prvním kroku je tedy posuzována subsumpce pod jednotlivé důvody udělení výjimky, ve druhém kroku je prováděno správní uvážení. Zároveň je nutné rozlišovat jednotlivé důvody pro udělení výjimky.

Poměřování by se již v prvním kroku provádělo v případě, že by tu proti sobě stály dva veřejné zájmy ve smyslu prvního důvodu pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody). Ze zákona plyne, že již při subsumpci skutkového stavu pod tento důvod má správní orgán zájmy vážit. Pro udělení výjimky je potřeba, aby zájem na prolomení ochrany výrazně převažoval. Správní orgány a krajský soud veřejný zájem neposuzovaly, a ani žalobkyně jej netvrdila. První důvod nebyl předmětem správního řízení.

U druhého důvodu pro udělení výjimky (v zájmu ochrany přírody) se nemusí test proporcionality v první kroku subsumpce provádět. Zájem na ochraně přírody tu buď je, anebo není. Poměřování přichází v úvahu až v případě, že by možné udělení výjimky přímo primárně směřovalo k ochraně přírody, zájem by tu tedy skutečně byl, a bylo by při správním uvážení potřeba vyvážit dva konkrétní protichůdné zájmy na ochraně přírody. V projednávané věci ale stěžovatel činnost subsumovatelnou pod druhý důvod neshledal; bránění poškozování pozemku a krádežím dřeva za ni nepovažoval. Krajský soud se pak zaměřil pouze na střet veřejného zájmu a soukromého práva. Nezabýval se tím, zda je druhý důvod naplněn, ačkoliv to žalobkyně tvrdila. Nejvyšší správní soud se tak, vázán rozsahem kasačního přezkumu, nemohl věcí konkrétněji zabývat a vyložit, co je „v zájmu ochrany přírody“ a zda je tento důvod v projednávané věci aplikovatelný.

Třetí důvod pro udělení výjimky (činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území) nepřipouští v prvním kroku poměřování. Správní orgán posuzuje míru ovlivnění stavu předmětu ochrany, žádné zájmy nevyvažuje a zákonem stanovený důvod musí být pro udělení výjimky naplněn. Test proporcionality zde nemá místo, protože vyvážení soukromých zájmů a ochrany přírody a krajiny provedl již zákonodárce, který dal přednost ochraně. Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zakazuje konkrétní činnosti na celém území chráněných krajinných oblastí a odst. 2 a 3 téhož ustanovení jejich výčet ještě rozšiřují pro první a druhou zónu chráněné krajinné oblasti. Tyto činnosti smí osoba na chráněném území činit pouze tehdy, pokud jí to povolí orgán ochrany přírody z taxativně uvedených důvodů.

Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou porušení správní praxe stěžovatelem. Krajský soud ve svém rozsudku uvedl tři konkrétní rozhodnutí, od kterých se měl stěžovatel nepřípustně odchýlit, a obecně dodal, že ve více rozhodnutích je též například zohledňována blízkost pozemku k hranici III. zóny CHKO.

Dle Nejvyššího správního soudu je při posuzování správní praxe třeba vycházet z rozhodnutí, která mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech. Nepřistoupil na názor žalobkyně, že je možné bez dalšího vycházet ze všech rozhodnutí o výjimce dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nelze se ani omezit jen na jednu konkrétní lokalitu, v projednávané věci na Stašsko – Zdíkovsko. Relevantní mohou být i jiné lokality se stejným krajinným rázem, důvodem ochrany a obdobnými přírodními podmínkami.

Krajský soud se v rozsudku otázkou správní praxe nezabýval dostatečně. Nevymezil, jaký okruh rozhodnutí považuje za rozhodný pro její vytvoření a z jakého důvodu, přestože stěžovatel již v rozhodnutí uvedl, proč považuje namítaná rozhodnutí za odlišná. Jeho rozsudek je tak v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Krajský soud se bude muset v dalším řízení existencí správní praxe zabývat a konkrétně posoudit míru podobnosti rozhodnutí v relevantních aspektech, které vyloží, přičemž zohlední výše uvedené úvahy.

Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, napadený rozsudek krajského soudu proto dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Právní věta

Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zakazuje konkrétní činnosti na celém území chráněných krajinných oblastí a odst. 2 a 3 téhož ustanovení jejich výčet ještě rozšiřují pro první a druhou zónu chráněné krajinné oblasti. Tyto činnosti smí osoba na chráněném území činit pouze tehdy, pokud jí to povolí orgán ochrany přírody z taxativně uvedených důvodů.

Dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny výjimku správní orgán udělit může, přičemž by měl přihlédnout k obecnému principu, že výjimky se vykládají restriktivně. Stejná konstrukce se objevuje v § 45g zákona o ochraně přírody a krajiny, kde zákon rovněž preferuje zájem na ochraně přírody před případnými soukromými zájmy.

Povolení, souhlas, kladné stanovisko nebo výjimku ze zákazu pro evropsky významnou lokalitu (o kterou v projednávané věci jde) nebo ptačí oblast může udělit orgán ochrany přírody pouze v případě, že bude vyloučeno závažné nebo nevratné poškozování přírodních stanovišť a biotopů a nedojde k významnému soustavnému nebo dlouhodobému vyrušování druhů.

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12.01.2023, č.j. 9 As 115/2022 - 36