V projednávané věci se jednalo o přezkum zákonnosti rozhodnutí krajského úřadu o zamítnutí žádosti žalobce o zařazení lesního pozemku do kategorie lesů zvláštního určení.
Žalobce-Biologické centrum AV ČR požádal dne 17. 6. 2020 Krajský úřad Jihomoravského kraje o zařazení lesního pozemku v jeho vlastnictví do kategorie lesů zvláštního určení. Důvodem bylo zachování biologické rozmanitosti podle § 8 odst. 2 písm. f) zákona č. 289/1995 Sb., lesního zákona.
Žádost byla odůvodněna snahou o vytvoření Ptačího parku Kosteliska, v němž by byly vytvořeny biotopové podmínky ptáků, netopýrů a saproxylických druhů organismů (zejm. lesáka rumělkového).
Krajský úřad žádost rozhodnutím ze dne 28. 8. 2020 zamítl. Stěžejním důvodem zamítnutí žádosti byla skutečnost, že v současné době lesní pozemek nedisponuje vyšší mírou biologické rozmanitosti, proto u něj převládá veřejný zájem na zachování produkční funkce.
Odvolání žalobce Ministerstvo zemědělství-žalovaný rozhodnutím zamítlo.
Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně. Žalobce v podané žalobě tvrdil, že byl vydáním napadeného rozhodnutí zkrácen na svých hmotných i procesních právech. Jako vlastníkovi lesního pozemku mu byla v rozporu s čl. 11 odst. 3 Listiny uzavřena možnost spravovat les podle svých představ s cílem optimálně naplňovat mimoprodukční funkce vztahující se k ochraně přírodní rozmanitosti, mj. žádat o umožnění odchylných postupů za účelem realizace opatření ve prospěch chráněných druhů podle § 36 odst. 1 lesního zákona.
Přestože je v současné době v důsledku kůrovcové kalamity na trhu nadbytek dřeva, je žalobce nucen plnit produkční funkci lesa. Tím je znemožňováno rovněž jeho právo podílet se na ochraně přírody a krajiny ve smyslu § 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny („ZOPK“).
Napadeným rozhodnutím bylo zasaženo rovněž do práva žalobce na svobodu vědeckého bádání, které je chráněno čl. 15 odst. 2 Listiny. V rámci své vědecké a vzdělávací činnosti žalobce čerpá informace přímo z terénu, čemuž napadené rozhodnutí brání. Správní orgány při výkladu podmínek pro zařazení pozemku do kategorie lesů zvláštního určení dle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona nezohlednily cílový stav popisovaný v žádosti. Vycházely pouze z aktuálního stavu pozemku, čímž došlo k nepřiměřeně zužujícímu výkladu.
Do kategorie lesů zvláštního určení lze zařadit lesy, u kterých je veřejný zájem na zlepšení a ochraně životního prostředí nebo jiný oprávněný zájem na plnění mimoprodukčních funkcí lesa nadřazen funkcím produkčním. Žalobce žádal o zařazení pozemku mezi lesy zvláštního určení potřebné pro zachování biologické různorodosti. Biodiverzita se přitom může projevovat na úrovni genové diverzity, druhové diverzity a na úrovni diverzity ekosystémů a společenstev.
Podle žalobce se správní orgány dopustily tří zásadních pochybení: 1) vycházely jen z aktuálního stavu pozemku, nikoliv stavu plánovaného, 2) chybně vyhodnotily význam lesa na pozemku z hlediska ochrany biodiverzity a 3) nedostatečně zhodnotily potřebu naplňovat produkční funkci lesa na pozemku.
Při rozhodování podle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona bylo nutné zohlednit i potenciální stav, který má být v rámci kategorie lesa zvláštního určení naplňován. Rozhodujícím kritériem má být nadřazenost zájmu na plnění mimoprodukčních funkcí lesa. Ten nicméně nemusí převažovat již v době rozhodování. Lesní zákon v § 8 odst. 2, věta prvá, připouští pouhou možnost veřejného zájmu na zlepšení životního prostředí. Z toho je zřejmé, že zákonodárce připouští možnost zařazení lesa do lesů zvláštního určení i v situaci, kdy ke zlepšení životního prostředí má dojít teprve v budoucnu. Ani z § 6 lesního zákona, který hovoří o kategorizaci lesů, nelze dovodit, že by byl rozhodující pouze aktuální stav lesa. Např. holina v lese neplní produkční funkci, ale stále je považována za hospodářský les.
Požadavek žalovaného, aby již v okamžiku rozhodování byla zrealizována opatření, která přinesou kýžený efekt pro biologickou rozmanitost, je nepřiměřený. Cílového stavu je nutné často dosahovat za pomocí výjimek dle § 36 odst. 1 lesního zákona. Výjimku však nelze získat, pokud les není lesem zvláštního určení.
Žalobce byl přesvědčen, že podmínky pro zařazení lesa do kategorie lesů zvláštního určení byly splněny. Navrhl proto, aby soud napadené rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Vyjádření žalovaného
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů byla vydána v souladu s právními předpisy. Správní orgány vycházely z § 6 lesního zákona, z něhož plyne, že kategorizace lesů se provádí podle převažujících funkcí. Dokazováním nebylo prokázáno, že by v lese převažovala mimoprodukční funkce spočívající v zachování biologické různorodosti, tj. že by šlo o les podle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona. To potvrzoval rovněž žalobce ve svém odvolání. Zařazení mezi lesy zvláštního určení tak v současné době nebylo možné. U lesů příměstských dochází k zařazování do příslušné subkategorie lesů zvláštního určení podle umístění u sídelních útvarů, posuzuje se návštěvnost lesa a údaje z územních plánů. Také lesy sloužící lesnickému výzkumu a lesnické výuce lze kategorizovat až tehdy, probíhá–li v nich odpovídající lesnický výzkum či výuka. Úvahy žalobce pomíjí definici obsaženou v § 2 písm. b) lesního zákona, kde jsou funkce lesa definovány jako přínosy podmíněné existencí lesa.
Jestliže žalobce tvrdil, že se na pozemku lesní porost nenacházel minimálně od roku 2000, měl jej zalesnit mnohem dříve. Z úřední činnosti je žalovanému známo, že Česká inspekce životního prostředí vydala dne 27. 3. 2020 zalesňovací příkaz, neboť při kontrole dne 27. 5. 2019 bylo zjištěno na lesním pozemku nezalesnění holiny o celkové ploše cca 0,1 ha.
Krajský soud v Brně
Soud konstatoval, že o zařazení lesů do kategorie lesů zvláštního určení podle lesního zákona a o vyřazení z této kategorie rozhoduje orgán státní správy lesů na návrh vlastníka lesa nebo z vlastního podnětu.
Stěžejní námitkou podané žaloby byl nesprávný výklad podmínek pro zařazení lesa mezi lesy zvláštního určení dle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona správními orgány.
Krajský soud připomněl výklad § 8 odst. 2 lesního zákona, kterým se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 1. 6. 2017, č. j. 9 Afs 289/2016–30. Uvedl, že podle citovaného ustanovení zákon umožňuje správnímu orgánu „do kategorie lesů zvláštního určení zařadit i jiné lesy, než ty, které jsou jimi přímo ze zákona a to nikoli osvědčením pouhého faktického stavu. Správní orgán totiž musí rozhodnout o tom, zda a z jakého důvodu je veřejný zájem na zlepšení a ochraně životního prostředí nebo jiný oprávněný zájem na plnění mimoprodukčních funkcí u konkrétního druhu lesa nadřazen funkcím produkčním a z tohoto důvodu jej zařadit do některé z kategorií v tomto ustanovení uvedených. Při tomto rozhodování bude proto záležet nejen na objektivním posouzení místních podmínek, ale i na posouzení jiných skutečností, na jejichž základě orgán státní správy lesů usoudí, zda se např. jedná o zvýšenou rekreační funkcí, veřejný zájem či nikoliv.“ Rozhodnutí o zařazení lesa do jedné z uvedených kategorií ukládá povinnosti vlastníkovi lesa, resp. osobě, která v lese hospodaří. Takové rozhodnutí je nicméně závazné i pro právní nástupce vlastníka lesa.
Správní orgány při rozhodování podle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona vycházely z předpokladu, že s ohledem na § 6 lesního zákona je pro zařazení lesa do kategorie lesů zvláštního určení rozhodující stav existující v době rozhodování o žádosti. Takový výklad § 8 odst. 2 lesního zákona však podle soudu neobstojí. Návětí § 8 odst. 2 lesního zákona hovoří o možnosti zařazení lesů do kategorie lesů zvláštního určení v případě, že „veřejný zájem na zlepšení a ochraně životního prostředí je nadřazen funkcím produkčním“. Citované ustanovení tedy nijak nebrání zařadit do lesů zvláštního určení i takové lesy, u nichž ke zlepšení životního prostředí dojde teprve v budoucnu. Rovněž z výše citovaného rozsudku č. j. 9 Afs 289/2016–30 vyplývá, že při rozhodování podle § 8 odst. 2 lesního zákona (oproti zařazování do kategorie lesů zvláštního určení přímo ze zákona podle § 8 odst. 1 lesního zákona) nejde pouze o osvědčení aktuálního faktického stavu, ale o vážení zájmu na plnění produkční a mimoprodukční funkce. Soud se proto ztotožnil s argumentací žalobce.
Podle soudu pro zařazení lesa do kategorie lesů zvláštního určení nemusí být rozhodující pouze stav existující v době podání žádosti o změnu kategorizace lesů. Při rozhodování o žádosti o zařazení lesa mezi lesy zvláštního určení potřebné pro zachování biologické rozmanitosti podle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona přihlíží správní orgány i k cílovému stavu, kterého hodlá vlastník lesa postupnými opatřeními dosáhnout.
Soud dále uvedl, že nesouhlasí ani se způsobem, jakým správní orgány hodnotily žalobcem předložené doklady a poměřovaly zájem na plnění produkčních a mimoprodukčních funkcí lesa. Přestože výsledná úvaha o tom, zda les bude zařazen mezi lesy zvláštního určení, je správním uvážením (tj. náleží správním orgánům a soud ji nemůže nahrazovat úvahou vlastní), je nutno trvat na tom, aby správní orgány před tím, než přistoupí k poměřování zájmů na plnění produkční a mimoprodukční funkce lesa vyšly ze správného zhodnocení vstupních podkladů.
O převažujícím zájmu na zvýšení biologické různorodosti na lesním pozemku svědčily podle žalobce důvody koupě pozemku. Byl totiž pořizován za účelem podpory biodiverzity v oblasti, což potvrzovala žádost o dotaci a k ní přiložený přeshraniční projekt Živé břehy z let 2017–2019, jehož byl žalobce partnerem a který měl vést k ochraně biodiverzity území. Správní orgány tento projekt při hodnocení mimoprodukční funkce lesa vůbec nezohlednily s odůvodněním, že žalobce pořídil les, nikoliv „vlhkou louku“, jak projekt předpokládal. Tato úvaha správních orgánů je podle soudu nepřípustným formalismem. Podle projektu měla být žalobcem pořízena plocha „typu vlhké louky“, což samo o sobě neznamená, že by se nemohlo jednat o pozemek kategorizovaný jako les.
Chybná je podle soudu rovněž úvaha správních orgánů o tom, že pro mimoprodukční funkci nebylo nijak významné, že lesní pozemek je součástí Ptačího parku Kosteliska. K této skutečnosti správní orgány nepřihlížely s odůvodněním, že ptačí parky nejsou nijak legislativně ukotveny a jedná se pouze o soukromoprávní projekty bez veřejnoprávního zakotvení. Přestože však legislativa žádný specifický charakter ptačím parkům nepřiznává, mohla být tato skutečnost podle soudu relevantní při hodnocení veřejného zájmu na plnění mimoprodukční funkce lesa.
Skutkový stav zjištěný ve správním řízení (doplněný v řízení před soudem) nesvědčí o tom, že by vlastník měl v úmyslu svůj les obhospodařovat jako les hospodářský a status lesa zvláštního určení by mu sloužil jen k získání nějakých nespecifikovaných výhod. Poukaz žalovaného na § 2 odst. 2 písm. d) zákona o dani z nemovitých věcí, podle kterého „předmětem daně z pozemků nejsou lesní pozemky, na nichž se nacházejí lesy ochranné a lesy zvláštního určení“, pro něj jakožto veřejnou výzkumnou instituci osvobozenou od této daně [viz § 4 odst. 1 písm. u) zákona] není přiléhavý.
Zjištěné okolnosti tak podle soudu spíše nasvědčují tomu, že funkce produkční není na lesním pozemku nijak významná. Podle toho by jí měl žalovaný přiřknout příslušnou váhu, až ji bude porovnávat s mimoprodukční funkcí (podpoře biodiverzity), kterou plánuje realizovat žalobce. Soud akceptoval argumentaci žalovaného, že smyslem produkční funkce není jen těžba dřeva, ale i rozvoj lesů a jejich obhospodařování v souladu s lesním zákonem. Jsou-li však pro účely rozhodování o žádosti podle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona poměřovány zájmy na plnění produkční a mimoprodukční funkce lesa, musí být vztaženy vždy ke zkoumanému pozemku, nikoliv zvažovány jen v obecné rovině.
Soud tak uzavřel, že se žalovaný dopustil nezákonnosti, pokud při rozhodování o žádosti podle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona nevzal v úvahu plánovaný způsob využití lesa v budoucnu. Došlo však rovněž k vadě řízení, která měla vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť žalovaný za situace, kdy podklady žalobcovy žádosti nepovažoval za dostatečné, tyto své výhrady žalobci nesdělil a nevyzval jej k doplnění žádosti v příslušném směru.
Soud proto z těchto důvodů napadené rozhodnutí žalovaného zrušil pro nezákonnost podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a pro vadu řízení dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a v souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Právní věta
Pro zařazení lesa do kategorie lesů zvláštního určení nemusí být rozhodující pouze stav existující v době podání žádosti o změnu kategorizace lesů. Při rozhodování o žádosti o zařazení lesa mezi lesy zvláštního určení potřebné pro zachování biologické rozmanitosti podle § 8 odst. 2 písm. f) lesního zákona přihlíží správní orgány i k cílovému stavu, kterého hodlá vlastník lesa postupnými opatřeními dosáhnout. Pokud ovšem v době rozhodování o žádosti v lese dosud nepřevažuje mimoprodukční funkce, měl by vlastník svůj záměr budoucího rozvoje mimoprodukční funkce lesa v žádosti jasně specifikovat, podložit jej dostatečnými argumenty (důkazy) a navrhnout konkrétní opatření k zajištění biologické rozmanitosti.
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26.01.2023, č.j. 30 A 1/2021 - 195
V lesnických judikátech byl v sekci Ochrana přírody zveřejněn prvoinstanční rozsudek Městského soudu v Praze pod názvem „Spor o odpovědnost za realizaci lanového centra do kmenů živých stromů (domky na stromech)“.
V projednávané věci byl žalobce město Klatovy správními orgány ČIŽP a MŽP shledán odpovědným za spáchání přestupku podle § 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny (ZOPK), dle kterého se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že poškodí nebo zničí bez povolení dřevinu nebo skupinu dřevin rostoucích mimo les. Žalobce tak porušil § 7 odst. 1 a 2 ZOPK a za to mu byla podle § 88 odst. 3 písm. a) ZOPK uložena pokuta ve výši 100 000 Kč.
Městský soud v Praze svým rozsudkem vyhověl žalobě města Klatovy proti rozhodnutí správních orgánů ČIŽP a MŽP, jejich rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému-MŽP k dalšímu řízení. Městský soud ve vztahu k námitce, v níž žalobce poukazoval na to, že nebyl vlastním realizátorem zásahu do dřevin, a tedy nemohl být shledán odpovědným za spáchaný přestupek, dospěl k závěru, že skutkový stav věci vyžaduje zásadní doplnění. Městský soud měl za to, že správní orgány nezjišťovaly bližší okolnosti smluvního vztahu mezi žalobcem a zhotovitelem prací, správní spis dle názoru soudu nedokládal faktickou činnost žalobce (resp. jeho zaměstnanců) na místě realizace díla. Žalobce se dle městského soudu na samotném provádění prací podle všeho přímo nepodílel.
Spor pokračoval dále kasační stížností MŽP proti rozsudku městského soudu, o které pojednává následující rozsudek Nejvyššího správního soudu.
Kasační stížnost
Žalovaný-MŽP (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost v níž namítal, že městský soud nesprávně posoudil otázku naplnění podmínek odpovědnosti žalobce jako zadavatele prací, které vedly ke vzniku protiprávního stavu v podobě poškození dřevin rostoucích mimo les. Dle stěžovatele městský soud nepřihlédl k individuálním okolnostem posuzovaného případu, podrobné zkoumání smluvního vztahu mezi objednatelem a zhotovitelem má dle jeho názoru smysl pouze v těch případech, kdy škodlivý následek spočívá v rozsahu zadání díla či způsobu jeho realizace.
V projednávané věci byl ovšem zásah do dřevin od počátku žalobcem plánován a představoval vlastní náplň (obsah) záměru. I když tedy žalobce stavbu lanového centra sám neprováděl, bez jeho jednání by škodlivý následek nenastal. S odkazem na východiska plynoucí z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, která se v minulosti zabývala otázkou odpovědnosti zadavatele prací a přičitatelnosti škodlivého následku, byly dle stěžovatele v dané věci naplněny podmínky pro shledání odpovědnosti žalobce a jeho potrestání. Stěžovatel se proto domníval, že v této souvislosti nebylo nutno doplňovat spisový materiál, správní orgány vycházely ze skutkového stavu zjištěného bez důvodných pochybností. Žalobce předal zhotoviteli jasné zadání (obsažené v projektové dokumentaci), podle kterého byla stavba provedena, a netvrdil, že by se zhotovitel sám (z vlastní vůle) při provádění stavby od projektové dokumentace odchýlil a stavbu provedl jiným způsobem a v jiném rozsahu.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud uvedl, že judikatura připouští deliktní odpovědnost nejen u osoby, která zákonem neaprobovaný zásah fakticky provedla, ale rovněž u osoby, která provedení těchto prací zadala. Podstatným je v této souvislosti zjištění, zda se zadavatel „na jejich provádění rovněž podílel, a to řízením či kontrolou, např. udílel pokyny, dohlížel na práce, určoval aktivně místo a rozsah, reguloval termíny a množství práce atd.“
Nejvyšší správní soud konstatoval, že procesní obrana žalobce se od počátku řízení soustředila na prokázání tvrzení o absenci škodlivosti provedeného zásahu, a tedy nenaplnění skutkové podstaty přestupku dle § 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny z tohoto důvodu. Žalobce v průběhu řízení nezpochybňoval, že je autorem myšlenky provedení stavby lanového centra, že si za tím účelem opatřil projektovou dokumentaci a veškeré potřebné podklady a coby stavebník získal na základě uzavřené veřejnoprávní smlouvy dle § 116 stavebního zákona povolení stavbu realizovat navrženým způsobem.
Žalobce zadal zhotoviteli vlastní provedení stavby, u níž zásah do dřevin představoval základní prvek jejího konstrukčního provedení, bez kterého by nemohla v navržené podobě vzniknout. Následně žalobce stavbu realizovanou podle projektové dokumentace od zhotovitele (bez výhrad ke způsobu provedení) převzal. Ačkoli tedy žalobce sám stavbu neprováděl, bez jeho vůle a jednání by škodlivý následek vůbec nenastal. V daném případě byl škodlivý následek spočívající v poškození dřevin navrtáním prvků lanového centra samotným dílem (jeho vlastní náplní a obsahem), že onu škodlivou činnost tak představovala samotná stavba a žalobcem navržený způsob jejího provedení.
Podle Nejvyššího správního soudu stěžovatel pak v této souvislosti podpůrně poukázal také na povinnosti žalobce jako stavebníka opatřit pro účely stavebního záměru předepsanou projektovou dokumentaci, účastnit se kontrolních prohlídek stavby s výjimkou vážných důvodů [§ 152 odst. 3 písm. d) stavebního zákona], tutéž povinnost vlastníka stavby [§ 154 odst. 1 písm. c) stavebního zákona]; a dále na specifické povinnosti stavebníka stavby hrazené z prostředků veřejného rozpočtu ve smyslu § 152 odst. 4 stavebního zákona (povinnost zajistit technický dozor stavebníka nad prováděním stavby fyzickou osobou oprávněnou podle zvláštního právního předpisu, a pokud projektovou dokumentaci pro stavbu zpracovala osoba oprávněná podle zvláštního právního předpisu, zajistí stavebník autorský dozor projektanta, případně hlavního projektanta nad souladem prováděné stavby s ověřenou projektovou dokumentací). Stěžovatel tak správně upozornil, že faktická činnost žalobce při provádění stavby plyne přímo z vyjmenovaných ustanovení stavebního zákona.
V řízení bylo prokázáno, že žalobce stavbu v požadovaném rozsahu a způsobu provedení zadal k vypracování projektové dokumentace a její následné realizaci, práce objednal u zhotovitele, kterého za tím účelem vybral ve výběrovém řízení, a připevnění konstrukce na vybrané stromy bylo samou podstatou objednané stavby. Žalobce nenamítal, že se zhotovitel od projektového zadání odchýlil, naopak potvrdil, že v době kontroly již bylo z jeho strany provedené dílo převzato.
Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je městský soud ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán závěry vyslovenými v tomto rozsudku.
Právní věta
Odpovědnost zadavatele prací nelze vyloučit, zejména pokud byla činnost prováděna podle požadavků zadavatele a při předávání nebyly ze strany zadavatele vzneseny jakékoli připomínky. Odpovědnost zadavatele je tak odvozena z existence právního vztahu mezi ním a zhotovitelem, přičemž v souzeném případě zadavatel fakticky objednal provedení zakázaného jednání, neboť připevnění konstrukce na vybrané stromy bylo samou podstatou objednané stavby, kterou zhotovitel podle jeho pokynů a pod jeho kontrolou provedl. I když stavbu lanového centra fakticky provedla společnost najatá zadavatelem, je za správní delikt odpovědný zadavatel, neboť práce proběhly podle jím zadané projektové dokumentace.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18.10.2022, č.j. 6 As 153/2021–19
V projednávané věci byl veden spor o povinnost zajistit a udržovat v přírodním a krajinném prostředí NP Šumava trvale volně průjezdné šířky příjezdových komunikací pro požární techniku k lesům, lesním porostům a ke zdrojům vody určeným k hašení požárů.
Správní orgán prvního stupně - Krajské ředitelství Hasičského záchranného sboru Plzeňského kraje (jako orgán státního požárního dozoru) uložil žalobkyni - Správa Národního parku Šumava p.o., po zjištění neplnění povinností podle § 5 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně v návaznosti na § 11 odst. 2 písm. c) vyhlášky o požární prevenci při tematické požární kontrole provedené v přírodním a krajinném prostředí NP Šumava dne 12. 9. 2018 opatření k odstranění těchto nedostatků ve smyslu § 31 odst. 1 písm. h) zákona o požární ochraně.¨
Žalobkyně napadla opatření odporem, v němž uvedla, že na sporném území se vyskytuje tetřev hlušec, kriticky ohrožený druh podle § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny a území je veřejnosti dlouhodobě nepřístupné jako klidové území a současně jako zóna přírodní.
Generální ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky - žalovaný svým rozhodnutím podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu změnil výrok I. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že upravil lhůtu vykonatelnosti a podle § 90 odst. 5 správního řádu ve zbytku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
Žalobkyně dále podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, který jej zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že správní orgány ve správním řízení nezjistily, zda případné potřebné výjimky a povolení vyžadované zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), nebrání povinnosti uložené žalobkyni správními rozhodnutími žalovaného a správního orgánu prvního stupně k provedení jím ukládaného opatření k nápravě.
Krajský soud konkrétně uvedl, že správní orgány zjistily, že žalobkyně je ve vztahu k zásahům na sporném úseku cesty kvůli výskytu tetřeva hlušce na předmětném klidovém území (zóna přírodní) omezena požadavky stanovenými v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Správní orgány tedy mohly a v souladu s § 2 odst. 1 správního řádu měly zjistit, zda žalobkyni ukládané opatření (kterým měly být odstraněny zjištěné nedostatky na úseku požární ochrany) nevede k porušení jiných právních předpisů, a tedy jiné zákonné povinnosti.
Podle krajského soudu měly správní orgány ve smyslu § 57 správního řádu více variant postupu; mohly například vyzvat žalobkyni k projednání záměru s orgány ochrany přírody a krajiny, respektive k podání žádosti o výjimku či povolení, nebo si mohly samy posoudit otázku, zda jimi ukládaná povinnost není porušením jiné zákonné povinnosti žalobkyně, nebo si mohly vyžádat stanovisko orgánů na úseku ochrany přírody a krajiny o této otázce. Ani jedním způsobem však nepostupovaly. Správní orgány tedy rezignovaly na svou povinnost podle § 50 odst. 3 správního řádu.
Kasační stížnost
Žalovaný (Generální ředitelství Hasičského záchranného sboru, dále jen „stěžovatel“ brojil proti napadenému rozsudku kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhoval napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Podle stěžovatele krajský soud nesprávně považoval povinnost zajistit a udržovat v přírodním a krajinném prostředí NP Šumava trvale volně průjezdné šířky příjezdových komunikací pro požární techniku k lesům, lesním porostům a ke zdrojům vody určeným k hašení požárů v minimální šíři 3 m za povinnost nově založenou správními rozhodnutími. Uvedenou povinnost však stanovuje žalobkyni v obecné rovině § 5 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně a v konkrétní podobě pak platná dokumentace zdolávání požárů, kterou žalobkyně v souladu s požadavky stanovenými zákonem o požární ochraně sama vypracovala.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasila s tvrzením stěžovatele, že nebyla v plnění povinností na úseku požární ochrany omezena žádným právním předpisem. Byla totiž vázána požadavky zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobkyně nemohla ignorovat tu skutečnost, že ustanovení tohoto zákona umožňují některé činnosti ve zvláště chráněných územích vykonávat pouze za předpokladu udělení výjimky, resp. za předpokladu získání kladného stanoviska v rámci procesu vyhodnocení vlivů na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Žalobkyně tedy byla povinna požádat o povolení výjimky podle § 43 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny a o stanovisko podle § 45 téhož zákona k záměru prořezání části sporné lesní cesty. Žalobkyně zdůraznila, že orgány požární ochrany jsou povinny postupovat v souladu se zásadou zákonnosti, a tudíž v souladu se všemi právními předpisy. Jsou proto vázány jak protipožárními předpisy, tak i předpisy na úseku ochrany přírody a krajiny. Ve správním řízení přitom vznikla pochybnost, zda uložení předmětné povinnosti žalobkyni nevede samo o sobě k porušení jiné zákonné povinnosti, konkrétně povinnosti chránit zachovalý ekosystém a zejména zvláště chráněné druhy na daném úseku cesty.
Nejvyšší správní soud
Podle soudu stěžovatel blíže neuvedl, v čem spatřuje naplnění kasačního důvodu. Stěžovatel je povinen kromě označení kasačního důvodu též uvést konkrétní kasační námitky, v nichž spatřuje naplnění toho kterého kasačního důvodu. To ale stěžovatel v případě kasačního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. neučinil.
Vydávají-li správní orgány rozhodnutí podle zákona o požární ochraně, přičemž tento zákon v celém rozsahu řízení před nimi neupravuje, postupuje se v takovém řízení subsidiárně podle správního řádu. Podle § 2 odst. 1 správního řádu jsou přitom správní orgány povinny při vydávání rozhodnutí postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu (zásada legality).
Nejvyšší správní soud se plně ztotožnil se závěry krajského soudu. Podle § 50 odst. 3 správního řádu jsou správní orgány povinny zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, jsou povinny i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Uvedeným povinnostem v posuzované věci správní orgány nedostály a krajský soud v tomto ohledu dospěl ke správným závěrům.
Soud uvedl, že cílem opatření k odstranění nedostatků zjištěných v rámci dozorové funkce správního orgánu je přitom zajistit soulad jednání dotčených osob se zákonem, tedy napravit protiprávní stav, nikoliv zajistit splnění stanovené povinnosti za každou cenu, bez ohledu na důsledky, které takové plnění může mít ve vztahu k jiným právním předpisům a povinnostem z nich také plynoucím dozorované osobě.
Soud zdůraznil, že správní orgány přitom mohly, jak také dovodil krajský soud, ve smyslu § 57 správního řádu postupovat různými způsoby, aby naplnily svou povinnost podle § 50 odst. 3 téhož zákona. Žádný z těchto způsobu však nevyužily a svým zákonným povinnostem nedostály. Krajský soud proto v napadeném rozsudku nepochybil, považoval-li postup správních orgánů za vadný.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji ve smyslu § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Správní orgány jsou povinny při vydávání rozhodnutí postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Podle § 50 odst. 3 správního řádu jsou správní orgány rovněž povinny zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, jsou povinny i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.
Správní orgány musí při ukládání opatření k odstranění nedostatků na úseku požární ochrany zjišťovat a posuzovat, zda uložené opatření nepovede při jeho splnění k současnému porušení zákona o ochraně přírody a krajiny a zda případné potřebné výjimky a povolení ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny nebrání uložení opatření k odstranění nedostatků.
V projednávaném případě se jednalo o pokácení stromů rostoucích v blízkosti železniční tratě na pozemku v katastrálním území Chlum u Blatné. Impulsem zde byla skutečnost, že již dříve došlo k pádu vzrostlého stromu na železniční trať v úseku Bělčice – Blatná. Na základě této události, zúčastněná osoba (Správa železniční a dopravní cesty) vyzvala žalobce - obec Chlum jako vlastníka pozemku k zjednání nápravy a odstranění suchých, poškozených či jinak nebezpečných stromů, které dle tvrzení zúčastněné osoby ohrožují bezpečný železniční provoz.
Na podnět zúčastněné osoby poté Drážní úřad vydal rozhodnutí dle § 10 odst. 1 zákona o dráhách, že určené stromy musí být odstraněny.
Žalobci - obci Chlum byla rozhodnutím Drážního úřadu uložena povinnost provést nezbytná opatření k odstranění vzniklého zdroje ohrožení dráhy, a to odstranit stromy rostoucí na pozemku v katastrálním území Chlum u Blatné, které svojí výškou a dopadovou vzdáleností mohly způsobit vznik mimořádné události na dráze s možným důsledkem ohrožení života, zdraví nebo škody značného rozsahu, a jsou tedy zdrojem ohrožení dráhy a provozu na ní. Odstranění stromů mělo být provedeno za součinnosti provozovatele dotčené železniční dráhy, tj. Správy železniční dopravní cesty.
Z rozhodnutí však nevyplývalo, že by lesní porost byl podroben dalšímu zkoumání, tj. zda jsou stromy ve špatném stavu, či co bylo příčinou pádu stromu na dráhu v minulosti.
Proti rozhodnutí se žalobce núspěšně odvolal k Ministerstvu dopravy – žalovaný, který svým rozhodnutím potvrdil rozhodnutí Drážního úřadu.
Na základě toho podal žalobce proti rozhodnutí Ministerstva dopravy žalobu k Městskému soudu v Praze, kde se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení, včetně zrušení prvostupňového správního rozhodnutí.
Žaloba
Žalobce - obec Chlum v podané žalobě uvedl, že je vlastníkem dotčených pozemků určených k plnění funkcí lesa podle lesního zákona, v jejíž bezprostřední blízkosti se nachází regionální železniční dráha, jejímž vlastníkem a provozovatelem je zúčastněná osoba, která až do roku 2016 vždy sama prováděla odstraňování stromů. Až v roce 2015 uplatnila zúčastněná osoba požadavek na žalobce, aby na předmětných pozemcích zajistil sám na své náklady kácení vyznačených stromů vyskytujících se u dráhy, které představují ohrožení dráhy. Vzhledem k tomu, že mezi žalobcem a zúčastněnou osobou nedošlo k dohodě ohledně toho, kdo by měl nést náklady na odstranění stromů, zúčastněná osoba podala v lednu 2016 podnět k Drážnímu úřadu, aby byla věc posouzena.
Drážní úřad podle § 54 odst. 1 zákona o dráhách uložil žalobci jako vlastníku zdroje ohrožení povinnost provést nezbytná opatření k odstranění vzniklého nebezpečí pro dráhu v traťovém úseku Bělčice-Blatná. Za nebezpečí pro dráhu při tom Drážní úřad označil 3 kusy stromů rostoucích na dotčených pozemcích. Stromy, které bylo žalobci prvostupňovým rozhodnutím správního orgánu nařízeno vytěžit přitom dle žalobce, byly zdravé stromy, které dosud nedosáhly mýtného věku.
Žalobce dále vytkl Drážnímu úřadu nesprávné právní posouzení věci, neboť správní orgán nesprávně vykládá § 10 odst. 1 zákona o dráhách a § 22 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., lesního zákona, ve znění pozdějších předpisů a to s ohledem na to, že dotčené pozemky jsou pozemky určené k plnění funkce lesa ve smyslu § 3 lesního zákona. Žalobce povinnosti stanovené lesním zákonem dodržel, takže nebezpečí pádu stromů nevzniklo z jeho jednání, nýbrž zcela jednoznačně přírodními vlivy ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o dráhách. Drážní úřad je navíc dle žalobce povinen respektovat § 22 odst. 1 lesního zákona, který navíc stanovuje v zásadě stejné pravidlo jako § 10 zákona o dráhách. Dle žalobce je nesprávná teze, že je to žalobce, kdo je povinen stromy z dotčených pozemků jakožto ohrožení dráhy odstranit, což Drážní úřad nesprávně vyvozuje z § 10 odst. 1 zákona o dráhách, jakožto doplňujícího ustanovení k ustanovení § 2900 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku o preventivní povinnosti.
Žalobce dále uvedl, že nebezpečí pádu předmětných stromů z dotčených pozemků nevzniklo vzhledem k tomu, že žalobce plnil veškeré své povinnosti vyžadované lesním zákonem, z jednání vlastníka lesa, nýbrž přírodními vlivy ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o dráhách, zejména růstovými procesy, které jsou přirozeným projevem funkčního a produktivního lesa.
Dle žalobce povinnost vlastníka lesa aktivně odstraňovat zdroje ohrožení v ustanovení § 10 zákona o drahách stanovena pouze pro případy, kdy ohrožení dráhy pádem stromů nebo jejich částí vznikne z jeho jednání, kterým je typicky např. provádění těžby dříví či jiná ohrožující aktivita vykonávaná při hospodařeni v lesích v blízkosti dráhy. V žádném případě však z dikce předmětného ustanovení nelze dovodit povinnost vlastníka lesa odstraňovat stromy i jejich části, které představuji ohrožení dráhy v důsledku existence hypotetické možnosti jejich pádu na drážní pozemek, ačkoliv jde jinak o stromy zdravé a vitální, jejichž těžba není vynucovaná žádným ustanovením lesního zákona.
Zúčastněná osoba (Správa železniční a dopravní cesty) odmítla, že nebezpečí na dráze nevzniklo přírodními vlivy, nýbrž z nedbalosti žalobce, resp. jeho opomenutí, když náležitě nepečoval o stromy tak, aby se nestaly ohrožením pro dráhu, vědom si toho, že stromy se nacházejí v ochranném pásmu dráhy. Zúčastněná osoba tvrdila, že žalobce špatně rozumí obsahu svých povinností, vzhledem k tomu, že žádný předpis neukládá žalobci povinnost vykácet kolem dráhy v pruhu veškeré stromy, nýbrž žalobce má pouze odstraňovat stromy pro dráhu nebezpečné.
Žalovaný (Ministerstvo dopravy) zopakoval své stanovisko, že postup Drážního úřadu vedl k co nejrychlejšímu odstranění protiprávního stavu nastoleného deliktním omisivním jednáním žalobce, který nechal na svém pozemku vyrůst stromy, které představují ohrožení pro dráhu. Žalobce nemůže po právu tvrdit, že růst stromů je přírodním vlivem ve smyslu § 10 zákona o dráhách, tedy že takovéto ohrožení má na své náklady odstranit osoba odlišná od vlastníka lesa, když žalovaný v souladu s nálezem Ústavního soudu č. 144/2002 Sb. dovodil, že odpovědnost vlastníka pozemku sousedícího s dráhou za vznik nebezpečí pro ni podle § 10 zákona o drahách je založena jak na konání, tedy zavinění ve formě úmyslu, tak opomenutí, tedy zavinění, tentokrát ve formě nedbalosti.
Žalovaný konstatoval, že v posuzovaném případě nejde o soukromoprávní odpovědnost žalobce za škodu, která navíc ani nenastala, nýbrž o jeho odpovědnost za vznik ohrožení pro dráhu dle § 10 odst. 1 zákona o dráhách, která se řídí veřejnoprávním přepisem.
Městský soud v Praze
Ve věci nesprávné interpretace aplikované právní normy soud uvedl, že vychází z právního názoru zdejšího soudu, který byl aplikován v několika rozsudcích.
Podle tohoto právního názoru je primárním předpokladem pro možnost postupu dle § 10 zákona o dráhách existence nebezpečí pro dráhu, v daném případě spočívající v tom, že na pozemku rostou stromy, které mohou do dráhy spadnout a jejichž odstranění, které jednoznačně představuje zásah do výkonu vlastnických práv žalobce, je opatřením, které splňuje požadavek nezbytného rozsahu dle § 2 odst. 3 správniho řádu.
Podle soudu je zřejmé, že pravomocí k ochraně dřevin „na drahách“ i mimo ně je nadán orgán ochrany přírody, který je mimo jiné i za tímto účelem zřízen, a který je mj. v souladu s § 8 zákona o ochraně přírody oprávněn rozhodnout o kácení dřevin podél dráhy i v jejím ochranném pásmu, pokud se nachází na území chráněné zákonem o ochraně přírody. Zákon o ochraně přírody ani zákon o drahách na žádném místě nestanovuje, že by v případě kácení dřevin „na dráze“ byl oprávněn rozhodovat pouze Drážní úřad, taková kompetence Drážního úřadu ze zákona nevyplývá. Z § 65 zákona o ochraně přírody dále vyplývá, že povolení ke kácení dřevin může orgán ochrany přírody vydat pouze po dohodě s Drážním úřadem.
V projednávaném případě byla prvotním impulsem pro vydání rozhodnutí, že stromy musí být odstraněny, nehoda spočívající v najetí vlaku na překážku na dopravní cestě dráhy, a to na vyvrácený strom. Následným šetřením SŽDC bylo zjištěno, že se na pozemku žalobce v okolí železnice „nachází stromy (souvislý lesní porost), které jsou svým vzrůstem a dopadovou vzdáleností zdrojem ohrožení dráhy.
Podle soudu Drážní úřad i žalovaný v dané věci rozhodovaly pouze na základě oznámení zúčastněné osoby. Nebyla uzavřena dohoda, či jakákoliv jiná procesní forma souhlasu (např. vyjádření) vystavená orgánem ochrany přírody. Takový postup nelze ze strany správních orgánů považovat za řádný, když správní orgán prvního stupně byl povinen postupovat podle § 65 zákona o ochraně přírody, což nenaplnil. Vzhledem ke skutečnosti, že správní orgány nedodržely zákonem stanovené podmínky pro povolení kácení dřevin, když neuzavřely dohodu s Drážním úřadem, byla námitka žalobce, dle níž je rozhodnutí správních orgánů nezákonné, shledána důvodnou.
Z uvedených důvodů soud dospěl k závěru, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní doplnění, dále zohlednění postupu s orgánem přírody a krajiny, a proto podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. napadené rozhodnutí bez nařízení jednání zrušil, včetně zrušení prvostupňového správního rozhodnutí, které vychází z týchž neúplných podkladů neumožňujících prozatím právní posouzení, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Právní věta:
Drážní správní úřad je za účelem stanovení rozsahu a způsobu provedení nezbytných opatření k odstranění ohrožení dráhy podle § 10 odst. 1 zákona o dráhách (zde kácení vzrostlých stromů na lesním pozemku) povinen zjišťovat, zda konkrétní strom představuje reálné nebezpečí pro bezpečnost a plynulost provozu na dráze, jakož i příčiny vzniku tohoto nebezpečí. Prostá existence stromů určité výšky a dopadové vzdálenosti do dráhy nemůže sama o sobě představovat nebezpečí pro dráhu, pokud správní orgány dostatečně nezkoumaly, zda je nebezpečí pádu těchto stromů do dráhy vůbec reálné.
O povolení kácení dřevin okolo dráhy rozhoduje vždy orgán ochrany přírody a pouze v úzce vymezených případech (viz § 8 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb.) může bez povolení zakročit Drážní úřad. Nelze tak tvrdit, že o kácení dřevin podél dráhy rozhoduje pouze Drážní úřad. Pokud Drážní úřad chce přijmout příslušná opatření v odstranění zdroje ohrožení dráhy dle § 10 odst. 1 zákona o drahách, musí postupovat v dohodě s příslušným orgánem ochrany přírody, jak předpokládá § 65 zákona č. 114/1992 Sb.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19.12.2019, č.j. 6 A 80/2016-65
Nález Ústavního soudu k návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
Skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel") navrhla Ústavnímu soudu, aby zrušil zákon č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Navrhovatel napadl vedle novely zákona jako celku i jednotlivá novelizovaná ustanovení, která jsou součástí právní úpravy zákona o ochraně přírody a krajiny. Navrhovatel napadl novelu zákona z důvodu rozporu legislativního procesu s ústavním pořádkem. Zejména namítal vady legislativního procesu předcházejícího přijetí novely zákona, neurčitost či vnitřní rozpornost novelizované právní úpravy a její nepřiměřenost k právu obcí a krajů na samosprávu, vlastnit majetek a svobodě pohybu. Navrhovatel současně požádal o přednostní projednání návrhu.
Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud tedy hodnotil věcný soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem.
Proporcionalita napadené právní úpravy
Ústavní soud se v rámci abstraktní kontroly ústavnosti zaměřil na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy. K tomu použil test proporcionality, který zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledovaný legitimní cíl (kritérium vhodnosti) - zjišťuje se, zda konkrétní opatření může dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného než omezeného základního práva nebo veřejného statku. Dalším kritériem je posouzení nezbytnosti. V jeho rámci se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější. Jako poslední je třeba posoudit přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na jejich přijetí.
Ústavní soud v rámci přezkumu napadených ustanovení zkoumal soulad právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy.
Navrhovatel zejména napadal vymezení a založení národních parků. Uváděl, že ustanovení § 15 zákona představuje komplexní změnu pojetí národních parků v České republice. Za zásadní označili dvě změny: 1) že pro národní park postačuje převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů (oproti dřívější "značné části"); 2) nově je definován dlouhodobý cíl ochrany národních parků - zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků. Uvedené právní úpravě navrhovatelé vytýkali neurčitost.
Navrhovatel také napadl neurčitost ustanovení § 22 a § 22a zákona a nepřiměřené omezení práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
Ústavní soud proto zkoumal soulad napadené právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na ochranu vlastnictví. Podle Ústavního soudu je možné omezením produkčních funkcí lesa na území národního parku dosáhnout zejména zachování biologické a geologické rozmanitosti, nerušeného výskytu populací druhů v přirozeném prostředí, udržení či dosažení v národním parku přirozeného klimatu aj. Napadená právní úprava proto splňuje podmínku vhodnosti v rámci prvního kroku testu proporcionality.
Část námitek mířila proti nepřiměřenosti § 15 a § 15a - 15d zákona, které se týkají omezení práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy. Podle čl. 8 Ústavy se zaručuje samospráva územních samosprávných celků, které mají právo na samosprávu podle čl. 100 odst. 1 Ústavy. Stát může do jejich činnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
Ve druhém kroku testu proporcionality Ústavní soud zkoumal, zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo šetrnější vůči omezenému právu na samosprávu. Šetrnější řešení by však současně muselo dosáhnout sledovaných legitimních cílů v téže či alespoň srovnatelné míře. Jestliže by je naplňovalo jen částečně, pak je nelze považovat za reálnou alternativu, která by měla vést k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná.
Navrhovatel nevznesl žádný argument zpochybňující nezbytnost napadené úpravy v rámci druhého kroku testu proporcionality. Ústavní soud proto jen ve stručnosti konstatoval, že zákonodárcem zvolená regulace je způsobilá ochránit přirozený vývoj lesů na území národních parků při šetrném omezení jejich vlastníků. Jiné řešení, než restriktivně omezit těžbu dřeva v lesích na území národních parků, by nebylo dostatečně efektivní ve vztahu k ochraně přirozenosti národních parků.
V rámci třetího kroku Ústavní soud poměřoval střet zájmu na ochranu životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu, právem na ochranu vlastnictví a svobodou pohybu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 11 odst. 1 a čl. 14 odst. 3 Listiny.
Zákonný rámec národních parků byl podle Ústavního soudu nastaven přiměřeně, s respektem k vlastnictví, samosprávě a svobodě pohybu - za účelem nezbytné ochrany přírodního bohatství jakožto hodnoty chráněné v ústavní rovině. Je možné, že v budoucnu zvítězí jiný názorový trend a bude prosazena zákonná úprava nastavující pravidla chování v národních parcích liberálněji (volněji). Není však úkolem Ústavního soudu nyní nahrazovat činnost zákonodárce a nutit jej do liberálnější úpravy.
Napadená právní úprava akcentuje mimoprodukční funkci lesů na území národních parků tím, že omezuje jejich vlastníky, jak mohou s lesy nakládat. Podle Ústavního soudu představuje uvedená regulace mírné omezení. K naplnění uvedeného zájmu je určitá míra omezení vlastnického práva nezbytná. Nejde však o omezení, které by svou měrou odpovídalo např. vyvlastnění nebo zřízení věcného práva, je pouze dán zákonný rámec, jak se mají vlastníci vůči svým lesům chovat. Omezení koresponduje s čl. 11 odst. 3 Listiny, podle kterého vlastnictví zavazuje a jeho výkon nesmí nad míru stanovenou zákonem poškozovat mj. přírodu a životní prostředí.
Ustanovení § 22 a § 22a zákona vymezují lesy v národních parcích a nakládání s nimi. Je zdůrazněna mimoprodukční funkce lesů na území národního parku, čímž lze dosáhnout zachování určitého biotopu, ochrany půdy a vod nebo žádoucí změny narušeného ekosystému. Těžbou dřeva v lesích národních parků za účelem zisku by mohlo být dosaženo pravého opaku, než je ochrana přírody ve vztahu k národním parkům. Hospodaření s lesy má směřovat k zachování či podpoře jejich přirozené ekologické funkce a biologické rozmanitosti, což odpovídá i požadavku § 8 odst. 2 lesního zákona. Novelou zákona bylo odstraněno určité pnutí mezi právní úpravou v zákoně o ochraně přírody a krajiny a lesním zákoně a byl vymezen vztah těchto dvou zákonů.
Napadená právní úprava tedy reguluje činnosti v lesích na území národních parků, čímž omezuje jejich vlastníky. Podobně jako u omezení práva na samosprávu je nutné akcentovat důležitost životního prostředí, jehož poškození v důsledku lidské činnosti může být dlouhodobé, ne-li nezvratné. Proto je legitimní požadavek prevence poškozování přírody a zdůraznění faktu, že lesy v národních parcích nemají sloužit primárně k masové těžbě dřeva. Oproti předchozí právní úpravě byla napadenou právní úpravou odstraněna byrokratická zátěž - obstarání souhlasu správy národního parku k zásahu proti škodlivým činitelům a opatření při mimořádných okolnostech v lese. Tyto činnosti je nyní možné činit bez souhlasu, nebude-li tím porušeno jiné ustanovení zákona, zejména základní a bližší ochranné podmínky. Ústavní soud zdůraznil, že regulované omezení a zákazy nejsou koncipovány absolutně, nýbrž je možné z nich udělit výjimku.
Ústavní soud shrnul, že napadená právní úprava splňuje formální i materiální podmínky pro zákonné omezení ústavně zaručených práv a svobod, sleduje legitimní cíl ochrany přírody a je přiměřená. Současně je i dostatečně určitá, neboť má zřejmý normativní obsah, který lze interpretovat ústavně konformním způsobem.
Ústavní soud uzavřel, že otázka existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Závisí výlučně na zákonodárci a exekutivě, jaké národní parky založí, jaká pravidla v nich upraví, a proto nelze, s nadsázkou řečeno, po Ústavním soudu žádat zodpovězení otázky: "zda mají pravdu ekologičtí aktivisté nebo starostové, zda je dobré stavět v národním parku hotely, těžit dřevo nebo nechat bujet vegetaci bez jakéhokoliv zásahu". Zákon stanoví obecný rámec, který bude prováděn vyhláškami ministerstva, opatřeními obecné povahy či správními rozhodnutími. Exekutiva má možnost operativně určovat pravidla podle nastalé situace a je na ní, aby pružně reagovala (například v době současné kůrovcové kalamity); v případě zásahu do veřejných subjektivních práv a veřejných zájmů poskytuje právní řád dostatečné nástroje jejich ochrany.
Legislativní proces přijetí napadené novely zákona byl proveden v ústavních mezích, napadená ustanovení, mající zjevný normativní obsah a vzájemnou provázanost, představují potřebnou a přiměřenou právní úpravu.
Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný, proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Právní věta:
„Existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je otázka politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Napadená zákonná úprava národních parků je přiměřená a vhodně vyvažuje střet práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, svobody pohybu podle čl. 14 Listiny a práva na samosprávu dle čl. 101 Ústavy na straně jedné a práva na příznivé životní prostředí, rovněž zakotveného na ústavní úrovni článkem 35 Listiny, doprovázeného pozitivním závazkem státu dbát o ochranu přírodního bohatství podle čl. 7 Ústavy.“
(Podle rozhodnutí Ústavního soudu Pl.ÚS 18/17 ze dne 25. září 2018)
Nález Ústavního soudu ze dne 25.09.2019, sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ze dne 25. 9. 2018
Žalobci a) Ing. B. P., b) O. P. jako majitelé rodinného domu se zahradou vedli spor s městem Chlumec nad Cidlinou kvůli zcela extrémnímu rušení svého vlastnického práva k pozemkům a nemovitosti. Ke zmíněnému rušení docházelo zejména extrémním spadem listí, větví a nažek ze stromů ve vlastnictví města na pozemek žalobců, jakož i významnými převisy větví předmětných stromů nad pozemek žalobců. Kromě nutnosti zvýšené péče o jejich zahradu upozornili žalobci na excesivní zanášení filtračního systému jejich bazénu spadem z předmětných stromů, a též na časté zanesení okapů zahradního domku i rodinného domu zmíněným spadem.
Město Chlumec nad Cidlinou na spor reagovalo podáním žádosti na městský úřad o povolení pokácení předmětných stromů.
Městský úřad (MÚ) však požadované kácení nepovolil. Proti jeho rozhodnutí podalo město Chlumec nad Cidlinou odvolání ke Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje. Ten rozhodnutí městského úřadu zrušil a věc mu vrátil k novému projednání.
Na základě znaleckých posudků vydal městský úřad prvoinstanční rozhodnutí, jímž nepovolil, podle § 8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, kácení 8 ks dřevin, které svou velikostí překračovaly hodnotu podle § 3 vyhlášky č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení.
Dodatečně také obdržel odborné stanovisko Agentury ochrany přírody a krajiny ČR (dále jen „AOPK“), kde byl stav předmětných stromů hodnocen jako dobrý až zhoršený, s výbornou vitalitou. Dále bylo ve vyjádření konstatováno, že předmětné stromy plní estetickou a ekologickou funkci, a zároveň za běžných povětrnostních podmínek neohrožují své okolí. Podle AOPK postačí v korunách předmětných stromů realizovat pravidelnou údržbu a důvody k realizaci redukčního řezu nebyly shledány.
Žalobci a) Ing. B. P., b) O. P. se žalobou ke Krajskému soudu v Hradci Králové domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného - Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, který zamítl jejich odvolání, stejně jako odvolání osoby zúčastněné na nařízení, města Chlumec nad Cidlinou.
Žaloba
Žalobci uvedli následující důvody, pro které je podle nich napadené rozhodnutí nezákonné. Napadené rozhodnutí, stejně jako rozhodnutí prvoinstanční, je podle žalobců založeno na nesprávném a nedostatečném posouzení relevantních skutkových otázek podstatných pro rozhodnutí ve věci. Správní orgány neprovedly test proporcionality soukromých a veřejných zájmů a bez dalšího upřednostnily veřejný zájem nad zájmem žalobců.
Podle žalobců byl navíc výrok napadeného rozhodnutí nepřezkoumatelný, neboť žalovaný nevypořádal řadu argumentů žalobců svědčících pro povolení kácení předmětných stromů a řadu svých dalších závěrů nijak nezdůvodnil. Žalovaný měl též podle žalobců pochybit tím, že nekriticky převzal veškeré závěry znaleckého posudku č. 196/20 ze dne 9. 10. 2020 zpracovaného Ing. P. B., Ph. D., aniž by provedl vlastní správní uvážení a zohlednil další podklady. Znalec při tvorbě zmíněného posudku navíc přehlížel zcela excesivní rušení vlastnického práva žalobců k jejich pozemku.
Kromě nutnosti zvýšené péče o jejich zahradu upozornili žalobci na excesivní zanášení filtračního systému jejich bazénu spadem z předmětných stromů, a též na časté zanesení okapů zahradního domku i rodinného domu zmíněným spadem. Okapy mohou přetékat a voda z nich může zatékat do fasády domu. Dlouhodobé zatékání do fasády si navíc může vynutit její celkovou rekonstrukci, či výměnu. V souvislosti s prováděním odklízecích prací spadu z předmětných stromů žalobci připomněli, že jsou již důchodového věku. Uvedené argumenty žalobci uvedli ve správním řízení před oběma správními orgány, ty se s nimi ve svých rozhodnutích však nevypořádaly.
Žalobci dále uvedli, že k jejich argumentaci žalovaný konstatoval, že závažným důvodem potřebným k povolení kácení dřevin může být nadměrné zastínění domu, poškození stavby kořeny či větvemi, nebo umístění nové stavby. Nemohou jimi však být běžné projevy vývoje a růstu dřevin, spočívající např. v opadávání listů, plodů či jehličí. Uvedený závěr však žalobci považují za vnitřně rozporný, jelikož není zřejmé, proč imise v podobě stínění důvodem pro povolení kácení mohou být a imise v podobě spadu listí, nažek a větví už nikoli.
Žalobci také nesouhlasili se závěrem žalovaného, že citlivě a odborně provedeným řezem lze snížit míru opadu listí na pozemky žalobců, případně je možno dohodnout participaci vlastníka předmětných stromů, tj. města Chlumec nad Cidlinou, na odklízení spadu, jelikož město již tento úklid provádí na svých pozemcích v bezprostředním sousedství. Závěr o možném provedení řezu, který by měl za následek snížení imisí z předmětných stromů, podle žalobců odporuje znaleckým posudkům.
Žalobci též opakovaně namítali absenci porovnání veřejného zájmu na zachování předmětných stromů a důvodů pro povolení jejich skácení, přičemž uvedené porovnání považují v projednávané věci za klíčové. K uvedenému žalobci uzavřeli, že veřejný zájem na zachování předmětných stromů nemůže převážit nad zájmem jejich a dalších sousedů, na nerušeném výkonu jejich vlastnických práv.
Krajský soud
Krajský soud v daném případě neshledal, že by žalobou napadené rozhodnutí trpělo vadami zakládajícími jeho nepřezkoumatelnost. Důvody, které správní orgány vedly k jejich závěrům, jsou z odůvodnění napadeného rozhodnutí seznatelné. Správní orgány vylíčily konkrétní skutkové okolnosti, o něž svá rozhodnutí opřely, uvedly úvahy, kterými se řídily, a popsaly závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěly.
K námitce žalobců týkající se nesprávného a nedostatečného posouzení skutkových otázek krajský soud ve shodě s žalovaným připomíná, že pro povolení kácení vzrostlých dřevin musí být dány závažné důvody, jak stanoví § 8 odst. 1 ZOPK. Stejně tak musí být ve správním řízení zhodnocen funkční a estetický význam dřevin, jejichž pokácení má být povoleno.
Důvodem, pro který by podle žalobců mělo být povoleno pokácení předmětných stromů, je zejména množství listí, nažek a větví padajících z předmětných stromů na zahradu žalobců, které narušuje vlastnická práva žalobců, jelikož jim výrazně komplikuje užívání zmíněné zahrady. V této souvislosti krajský soud připomíná, že správní orgány tvrzení žalobců o existenci zmíněného spadu nerozporovaly, avšak poukázaly na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2011, č. j. 5 As 22/2011-100, podle kterého nejsou běžné projevy vývoje a růstu dřevin, spočívající např. v opadávání listů, plodů či jehličí, závažným důvodem pro povolování kácení dřevin.
Podle názoru krajského soudu nelze závažné důvody pro povolení pokácení stromu spatřovat v každé skutečnosti, kterou se existence takového stromu dotýká některé z dotčených osob. Takovému závěru totiž neodpovídá použití slova „závažné“. Má-li být kácení dřevin povolováno pouze a právě ze „závažných“ důvodů, je nutno uzavřít, že takovými důvody mohou být pouze průvodní jevy existence dřevin, jejichž negativní dopady nelze odstranit jiným způsobem, než právě pokácením příslušných dřevin.
Krajský soud uzavřel, že správní orgány se zabývaly soukromoprávními zájmy žalobců, jelikož poukázaly na možné řešení jimi nastíněného problému, přičemž by toto řešení při své důsledné aplikaci odstranilo žalobci namítaný obtěžující stav. Na základě výše uvedeného tak lze jednoznačně uzavřít, že důvody podle žalobců svědčící povolení pokácení předmětných stromů lze účinně eliminovat dostupnými prostředky nebo postupy jinak, než pokácením předmětných stromů.
K namítané nutnosti zvýšené péče o zahradu žalobců krajský soud pouze odkázal na argumentaci učiněnou již správními orgány. Negativních průvodních jevů existence předmětných stromů se má jejich vlastník podle rozhodnutí soudu v občansko-právním řízení zdržet, přičemž nebude-li možné po něm adekvátní preventivní opatření spravedlivě požadovat, postačí, odstraní-li vzniklé následky. Tento závěr se týká nejen zahrady žalobců, ale i jejich dalších dotčených nemovitostí.
Podle soudu správní orgány tak dostatečně zjistily skutečný stav věci důležitý pro rozhodnutí a tento následně dostatečně posoudily.
Krajský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl v souladu s ustanovením § 78 odst. 7 s. ř. s.
Právní věta
Ochrana dřevin podle § 8 zák. o ochraně přírody a krajiny, jakožto veřejnoprávní úprava, není dotčena soukromoprávní úpravou, tedy např. § 1017 obč. zák. Správní orgány nejsou vázány normami soukromého práva a není tudíž jejich povinností k těmto normám přihlížet. Proto námitka žalobců poukazující na nezohlednění ustanovení § 1012, § 1013 a § 1016 o. z., která zakazují nad míru přiměřenou místním poměrům zasahovat do vlastnického práva souseda vyjmenovanými způsoby, není důvodná.
Povolení ke kácení dřevin lze vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřevin. Orgán ochrany přírody je povinen hájit veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny, na ochraně dřevin. Protože zákon nikde nevymezuje pojem "závažné důvody", navíc se jedná o tzv. neurčitý právní pojem, nelze obecně stanovit, co jsou pro účely § 8 odst. 1 "závažné důvody". Orgán ochrany přírody je povinen posuzovat ad hoc případ od případu. Nesmí toto provádět formálně, ale musí využívat znalecké posudky, odbornou dokumentaci, může provést místní šetření apod. Obecně lze říci, že jako závažný důvod by měl být posuzován pouze případ, kdy nelze zamýšleného cíle dosáhnout jinak, než pokácením dřeviny.
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27.10.2021, sp. zn. 30 A 7/2021