IV.ÚS 938/22 ze dne 18. 8. 2023

Spor o územní plán a zachování lesních porostů Hospodárné uspořádání území versus zájem na zachování lesa - pokračování:

Ústavní stížnost

V Lesnických judikátech v sekci Ochrana lesa byl zveřejněn rozsudek ze dne 9. 2. 2022, č. j. 7 As 347/2021-46, Nejvyššího správního soudu, kterým byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatele - města Vracov jako nedůvodná. Jádrem sporu bylo poměřování práva obce na samosprávu a práva na příznivé životní prostředí.

Rekapitulace

Zastupitelstvo města Vracov - odpůrce vydalo dne 2. 6. 2020 opatření obecné povahy č. 1/2020 - Územní plán Vracov (dále též „opatření obecné povahy). V rámci územního plánu byla na pozemcích, na kterých se nachází hospodářský les, vymezena plocha přestavby P2 se způsobem využití bydlení v rodinných domech. 

S uvedeným záměrem nesouhlasil navrhovatel-LESOBOR, spolek, který podal ke Krajskému soudu v Brně v návrh na zrušení předmětného územního plánu v části týkající se plochy přestavby P2 a na ni navazující plochy soukromé zeleně P21. Krajský soud návrhu vyhověl a rozsudkem územní plán v požadované části zrušil.

Proti výrokům I a III  rozsudku krajského soudu, kterými byla zrušena část územního plánu, podal odpůrce město Vracov (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost.

Nejvyšší správní soud neshledal na podkladě kasační stížnosti důvod ke zrušení rozsudku krajského soudu. Plně se ztotožnil s posouzením provedeným krajským soudem, a jeho závěry proto převzal. Napadenou část územního plánu zrušil krajský soud především z důvodu jeho rozporu se zákonem č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ze znění lesního zákona krajský soud dovodil, že jelikož existuje veřejný zájem na zachování a obnově lesů a na tom, aby byly lesní pozemky trvale využívány k plnění funkcí lesa, je možné změnit funkční využití pozemků doposud plnících funkce lesa na zastavitelné pozemky pouze tehdy, pokud na tomto novém způsobu využití pozemků převáží jiný veřejný zájem a pokud naplnění tohoto veřejného zájmu nelze dosáhnout jiným způsobem při současném zachování lesa.

Nejvyšší správní soud se tak s krajským soudem ztotožnil i co se týče věcného posouzení důvodnosti návrhu. I dle jeho názoru bylo namístě zrušit územní plán v části týkající se plochy P2 (a na ni navazující plochy P21).

Nejvyšší správní soud kasační námitky stěžovatele neshledal důvodnými, přisvědčil naopak krajskému soudu, s jehož odůvodněním se plně ztotožnil. Dle názoru kasačního soudu s ohledem na veřejný zájem na zachování, udržování a obnovování lesa je změna využití ploch na pozemcích dosud určených k plnění funkcí lesa na plochy zastavitelné možná pouze v případě, že na tomto způsobu uspořádání území převáží jiný intenzivní veřejný zájem (kam lze řadit i významný obecní zájem). Stěžovatelem deklarovaný účel změny využití plochy P2 přitom s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu nad veřejným zájmem na zachování lesa nepřeváží. Kasační stížnost proto rozsudkem ze dne 9. 2. 2022, č. j. 7 As 347/2021-46, zamítl.

Ústavní stížnost

Proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. února 2022 č. j. 7 As 347 podala stěžovatelka-obec Vracov ústavní stížnost. Stěžovatelka namítala, že napadené rozhodnutí porušuje její právo na samosprávu podle čl. 8 Ústavy, právo obce i jiných osob vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a konečně i její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Napadené rozhodnutí je také v rozporu se zásadou zákonnosti (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).

Stěžovatelka v návaznosti na své vyjádření před krajským soudem a na kasační stížnost opětovně zpochybňovala aktivní legitimaci spolku v řízení o návrhu na zrušení (části) opatření obecné povahy. Zdůrazňovala, že aktivní legitimace spolků nemůže být bez hranic, a že spolek musí vždy tvrdit dotčení na svých subjektivních právech. Judikatura, která přiznala spolkům aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části se vztahuje pouze na případy, kdy byl spolek v procesu přijímání územního plánu procesně neaktivní. Přiznáním aktivní legitimace spolku byla podle ní nedůvodně porušena zásada předvídatelnosti opatření obecné povahy, která je u územního plánu mimořádně významná.

Námitka spolku byla řádným způsobem vypořádána již v procesu přijímání územního plánu, rozhodnutí o ní bylo náležitě odůvodněno. Rovněž byl důkladně zvažován střet obou veřejných zájmů. Ve výsledku "posouzení střetu dvou oprávněných veřejných zájmů (zbytkový lesní porost a bydlení) významněji převládá v tomto konkrétním případě veřejný zájem na doplnění odpovídající zástavby v zastavěném území nad plochou zbytkového lesního porostu (borový hospodářský les na hranici mýtního věku 102 let) se značně neurčitou perspektivou v rámci urbanizovaného prostoru.

Takový závěr bylo možné učinit též na základě stanoviska příslušných orgánů ochrany přírody a lesa, které danou situaci hodnotily." Stěžovatelka uvedla, že územní plán naplňuje požadavek hospodárnosti a odkázala mimo jiné na povinnosti uložené jí především v § 2, § 35 a 38 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Poukázala na soulad územního plánu se stanoviskem SEA, a to zejména ve vazbě na omezení zastavitelnosti pozemků na 35 % u dotčené plochy přestavby. Současně zdůraznila, že přibližně 100 metrů jižně od předmětné lokality se nachází les o rozloze zhruba 50 km2. Tyto skutečnosti soudy nevzaly v dostatečné míře v potaz. Stejně tak soudy nezohlednily, že používání lesní techniky "bylo zcela logicky v rámci zpracování územního plánu vyhodnoceno jako nevhodné pro intravilán obce".

Ústavní soud

Podle ustálené judikatury Ústavního soudu je obec oprávněna podat ústavní stížnost [viz např. nálezy ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 (N 217/83 SbNU 421 nebo ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19 (N 90/100 SbNU 87)]. Ústavní soud uvedl, že tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být každé jednání orgánu státní moci porušující výkon samostatné působnosti obce [viz nález ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329]. Tímto zásahem může být také rozhodnutí správního soudu, včetně případů, kdy došlo ke zrušení územního plánu nebo jeho části, resp. k zamítnutí kasační stížnosti obce (viz nález sp. zn. III. ÚS 709/19). Aktivní legitimace stěžovatelky k podání tzv. komunální ústavní stížnosti je tak dána.

Podle Ústavního soudu se komunální ústavní stížnost podstatně odlišuje od ústavní stížnosti podané podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v rozsahu přezkumu vykonávaného Ústavním soudem, neboť se Ústavní soud nezaměřuje pouze na posouzení porušení ústavně zaručených práv, ale zkoumá rovněž zákonnost zásahu do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Na rozdíl od „obecné“ ústavní stížnosti podle § 87 odst. 1 písm. d) Ústavy tedy Ústavní soud hodnotí nejen (ne)ústavnost zásahu státní moci, ale rovněž prostou (ne)zákonnost tohoto zásahu.

Právo obcí na samosprávu je ústavně zaručeno a vyplývá především z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud dal v mnoha svých rozhodnutích najevo, že považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie a opakovaně konstatoval, že místní samospráva je „výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí“.

Z toho vyplývá, že obce musí mít prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelstev možnost svobodně se rozhodnout, jakým způsobem budou v mezích právního řádu spravovat záležitosti místního pořádku a rozhodovat o rozvoji území obce (nejen) prostřednictvím nástrojů územního plánování.

Podle čl. 7 Ústavy „stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství“, přičemž daný článek je nutno vykládat zejména ve vazbě na právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, jehož je možno se domáhat v pouze mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Přímým adresátem čl. 7 Ústavy je stát, nikoliv osoby od státu odlišné. Podle § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, platí, že „životním prostředím je vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie.“ Za jednu ze složek životního prostředí lze tudíž považovat také les jako ekosystém.

Ochrana funkce lesa, resp. neměnnost využití území plnícího funkci lesa, obzvláště pak lesa hospodářského, není absolutní. Podle § 14 odst. 1 lesního zákona, jehož se dovolávaly rovněž správní soudy, platí, že „projektanti nebo pořizovatelé územně plánovací dokumentace, návrhů na stanovení dobývacích prostorů a zpracovatelé dokumentací staveb jsou povinni dbát zachování lesa a řídit se přitom ustanoveními tohoto zákona. Jsou povinni navrhnout a zdůvodnit taková řešení, která jsou z hlediska zachování lesa, ochrany životního prostředí a ostatních celospolečenských zájmů nejvhodnější.“

      V daném případě je nutno poměřovat zájem na zachování lesa, resp. právo na příznivé životní prostřední, na straně jedné, a ústavně zaručené právo obce na samosprávu, hospodárné využití a rozvoj vlastního území, uspokojování bytových potřeb a ostatních zájmů občanů obce, na straně druhé. Vždy je přitom nutno vycházet z jedinečných okolností konkrétní věci, včetně zohlednění toho, o jakou kategorii lesa v daném případě jde, zda byla navržena zmírňující opatření, případně i to, zda se v místě nachází jiný les, a zda nedojde k zásahu do podstaty práva na příznivé životní prostředí (čl. 4 odst. 4 Listiny). Právě případný zásah do podstaty práva na příznivé životní prostředí by představoval jednoznačné omezení práva na samosprávu.

Správní soudy musí vždy náležitě vážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro zásah do práva na samosprávu, na straně druhé; zásah přitom musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou Ústava v čl. 100 odst. 1 definuje jako „územní společenství občanů“

Ústavní soud shledal ústavní stížnost důvodnou pro nesprávné posouzení návrhu na zrušení části opatření obecné povahy ve věci samé, resp. zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelky, což v konečném důsledku nepřiměřeně zasáhlo do jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu. Ústavní soud nepřisvědčil závěru Nejvyššího správního soudu, který shledal zrušení části územního plánu důvodným, a přitom dostatečně nevzal v potaz individuální okolnosti věci.

    V řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy (územního plánu) nebylo podle názoru Ústavního soudu náležitě vyloženo, že by jednání obce bylo v „příkrém rozporu se zájmy“ chráněnými lesním zákonem, resp. že by činnost obce v samostatné působnosti byla se zájmem na zachování lesa „v nepochybném rozporu“. 

I když  § 14 odst. 1 lesního zákona obsahuje požadavek dbát na zachování lesa v procesu územního plánování,  nelze při poměřování zájmu na zachování lesa na straně jedné, a práva obce na samosprávu (resp. její rozvoj) na straně druhé, v konkrétním případě přehlížet, že veřejný zájem na zachování (oproti nedalekému lesnímu komplexu rozlohou minoritního) čistě hospodářského lesa na hranici mýtního věku, tvořícího izolovaný porost uprostřed plochy zástavby, je z podstaty věci nižší, než veřejný zájem na zachování lesů ochranných, případně lesů zvláštního určení.

Nelze tedy považovat za zákonný přístup správních soudů, které při poměřování dvou zájmů, odmítly jakkoliv zohlednit kategorizaci lesů podle § 2 lesního zákona. Tímto Ústavní soud netvrdí, že hospodářský les musí vždy ustoupit jiným zájmům v procesu územního plánování, nebo že snad nepožívá žádné právní ochrany. Zdůrazňuje pouze nutnost zákonem stanovenou kategorizaci jednotlivých lesů, a z ní fakticky vyplývající různou míru potřebnosti jejich zachování, zohlednit při poměřování dvou práv, resp. ústavních „statků“.

Došlo-li ke zrušení části územního plánu pro údajné porušení § 14 odst. 1 lesního zákona, je třeba připomenout, že „s ohledem na ústavní garance práva na samosprávu není možné vycházet pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má – bez ohledu na výhradu zákona – i materiální aspekt, resp. vlastní ústavní obsah. Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně zaručeného práva na územní samosprávu vyprázdnit nebo fakticky eliminovat.

Ústavní soud poznamenal, že samotnou změnou územního plánu ještě nedochází k odnětí pozemků pro plnění funkcí lesa (ani k jejich omezení). K němu může dojít až ve správním řízení podle § 16 lesního zákona, jehož výsledkem je správní rozhodnutí (tj. individuální právní akt) vydané orgánem státní správy lesů. V případě odnětí pozemku dochází navíc k tomu, že žadatel, jemuž bylo toto odnětí povoleno, hradí za ně poplatek podle § 17 lesního zákona, který je zčásti příjmem Státního fondu životního prostředí a z menší části pak obce, která výnos z něj může použít pouze pro zlepšení životního prostředí v obci nebo pro zachování lesa (§ 17 odst. 5 lesního zákona). Skrze ekonomické nástroje tak dochází ke kompenzaci zásahu do této složky životního prostředí.

Ústavní soud uzavřel, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, kterým došlo k zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelky, je výsledkem formalistického přístupu bez dostatečného zhodnocení jedinečných okolností věci, jakož i ústavněprávního posouzení obsahu práva obce na samosprávu a mezí pro zásah státu do samosprávy obce v oblasti územního plánování, v čemž Ústavní soud shledal porušení práva stěžovatelky na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy a jejího práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

Ústavní soud shledal ústavní stížnost důvodnou, podle
§ 82 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu jí vyhověl, a podle § 82 odst. 4 písm. a) téhož zákona napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil.

Právní věta

Zásah státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně (pravidlo potřebnosti v rámci testu proporcionality) vyžaduje.

Při rozhodování správního soudu o zákonnosti zásahu orgánu výkonné moci do samosprávy obce musí soud náležitě zvážit význam práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů.

Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě a jednoznačně odůvodnit, proč prolamuje ústavně zaručené právo obce na samosprávu při rozhodování o rozvoji svého území chráněného v hlavě sedmé Ústavy. Takovýto zásah do samosprávy obce musí být činěn pouze a jen v těch případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon (zde lesní zákon) chrání.

Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 18.08.2023, sp. zn. IV.ÚS 938/22