Žalobce Greenpeace Česká republika, z. s., se v daném případě domáhal postavení účastníka řízení v přestupkovém řízení, vedeného u České inspekce životního prostředí s právnickou osobou Lesy České republiky, ve věci odpovědnosti za přestupky podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“), ohledně nedovolených zásahům na území Evropsky významné lokality Východní Krušnohoří (dále jen „EVL Východní Krušnohoří“), a podle § 88 odst. 2 písm. p) ZOPK ohledně zásahů na území Národní přírodní rezervace a Evropsky významné lokality Praděd.
Žalobce vyslovil názor, že i v řízení o uložení pokuty za správní delikt mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné uvedeným zákonem, a proto by mu mělo být přiznáno postavení účastníka tohoto řízení.
Česká inspekce životního prostředí (dále jen „inspekce“), jako příslušný orgán státní správy dle ustanovení § 80 ZOPK, podle ustanovení § 68 zákona o přestupcích a ve smyslu ustanovení § 28 správního řádu rozhodla tak, že občanské sdružení Greenpeace Česká republika, z. s., není účastníkem přestupkového řízení vedeného dle zákona o přestupcích.
Ministerstvo životního prostředí odvolání žalobce proti usneseni inspekce nevyhovělo.
Žalobce se proto žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále „žalovaný“), ze dne 16. 5. 2023, č. j. MZP/2023/580/723, o zamítnutí odvolání žalobce a potvrzení usnesení inspekce, kterým bylo rozhodnuto o tom, že žalobce není účastníkem řízení.
Žalobce uvedl, že je spolkem (korporací sdružující fyzické osoby) zaměřeným na ochranu životního prostředí, mezi dalším též na ochranu přírody a krajiny, která dle žalobcových stanov patří dokonce k jeho hlavnímu poslání. Dlouhodobě se svou činností mj. zasazuje o ochranu přírodně cenných lesních ekosystémů. Intenzivně se proto zasazuje také o důslednou ochranu zachovalých bučin na území EVL Východní Krušnohoří. Za tím účelem se mj. účastní správních řízení, pořádá akce pro veřejnost a na nevhodné zásahy upozorňuje.
Jedním z případů nevhodných lesních zásahů, podle žalobce byla také těžba, kterou provedly v tomto území Lesy České republiky, s. p., v lokalitách (porostních skupinách) označených jako 331B17 a 331A17 (ale také dalších) v lesním hospodářském celku Litvínov, kdy byly vykáceny a z porostu odvezeny i více než dvě stě let staré stromy. Právě ohledně těžby ve dvou zmíněných porostních skupinách je vedeno správní řízení, u kterého se žalobce domáhal postavení účastníka řízení.
Žalobce tvrdil, že byl žalobou napadeným rozhodnutím zkrácen na svých právech, když mu bylo odepřeno, aby v probíhajícím správním řízení mohl vystupovat jako jeho účastník a uplatňovat svá procesní práva, a to za účelem realizace svého poslání, kterým je ochrana přírody a krajiny.
Žalobce byl přesvědčen, že důvody uváděné správními orgány obou stupňů nemohou obstát. Ve prospěch možnosti účasti ekologických spolků na základě § 70 ZOPK v přestupkových řízeních hovoří výklad gramatický, logický i teleologický. Správní orgány kromě toho porušily zásadu eurokonformního výkladu a nezohlednily požadavky Aarhuské úmluvy. Rozhodnutí také popřelo zásadu rozhodovat předvídatelným způsobem a v podobných věcech podobně.
Dále žalobce především nesouhlasil s výkladem inspekce, podle něhož spolky nemají právo být účastníky přestupkového řízení, neboť ustanovení § 70 odst. 2, ve spojení s odst. 3 ZOPK, se podle něj vztahuje na řízení vedená podle zákona, „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“. Tento znak podle žalobce přestupkové řízení vedené podle § 88 ZOPK splňuje, neboť za zájem ochrany přírody a krajiny lze považovat také vymáhání dodržování právních norem zaměřených na jejich ochranu, jímž je právě i sankční (přestupkové) řízení.
Městský soud v Praze
Městský soud v Praze dospěl po provedeném řízení k závěru, že správní orgány obou stupňů posoudily otázku účastenství žalobce v předmětném přestupkovém řízení věcně správně, byť podle názoru soudu nemohou obstát zejména důvody, které uváděl žalovaný odvolací orgán. S nimi se soud neztotožnil a z pohledu soudu jsou námitky žalobce proti odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání důvodné. Protože však soud vycházel z opakovaně judikovaného názoru, že správní řízení před orgánem prvého stupně i před odvolacím orgánem tvoří jeden celek, a protože důvody uvedené v rozhodnutí inspekce podle názoru soudu obstojí, nepřistoupil soud ke zrušení napadeného rozhodnutí jen z důvodu, že stojí na nesprávných závěrech, ale především proto, že má za to, že jde věcně o rozhodnutí správné, tj. že žalobci právo účasti na řízení skutečně v projednávané věci nenáleží.
Městský soud jako prvý krok při rozhodování o tom, zda občanskému sdružení (spolku) přísluší postavení účastníka řízení, rozlišoval, co je předmětem řízení. Jestliže předmětem řízení má být vydání zákonem vyžadovaného souhlasu či závazného stanoviska, uložení opatření k zachování požadovaného stavu, případně další úkony příslušného správního orgánu vztahující se přímo k zamýšleným zásahům, které by mohly mít dopad na stav přírody a krajiny, jedná se nepochybně o řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné ZOPK.
Jiná situace však nastává v řízení o uložení pokuty za správní delikt. Toto řízení je zahajováno tehdy, jestliže k zásahu do zákonem chráněných zájmů již došlo, a jeho předmětem je prioritně zájem na tom, aby právnické, případně i fyzické osoby, dodržovaly zákonem stanovené povinnosti. Pro případ, že tuto povinnost poruší, upravuje zákon možnost uložení sankce. Byť nelze v případě porušení povinnosti stanovené v ZOPK a uložení sankce podle § 88 tohoto zákona zcela oddělit správní trestání od zájmů na ochraně přírody a krajiny, jedná se pouze o souvislost mezi zájmy na ochraně přírody a krajiny a zájmy na dodržování povinností stanovených zákonem.
Pro posouzení důvodnosti podané žaloby a zejména pro posouzení otázky účastenství žalobce v nyní posuzovaném případě tedy zůstává rozhodující zodpovědět otázku, zda řízení podle § 88 ZOPK, tedy řízení o uložení pokuty právnické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, lze pokládat za správní řízení, „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“.
Soud uvedl, že nelze dovodit, že sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny, má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející. Takové občanské sdružení by se totiž dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu, což podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem účastenství ekologických občanských sdružení ve správních řízeních.
Podle soudu nepřípustnost účasti ekologických spolků v řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá nejen z toho, že se tato řízení týkají již proběhnuvších zásahů, ale zejména z toho, že jde o řízení v oblasti správního trestání, tedy řízení, na nějž se analogicky vztahují principy uplatňované v přestupkovém řízení, ba dokonce i v trestním právu. Správní trestání je charakteristické právě tím, že v něm na jedné straně stojí obviněný subjekt a na druhé straně správní orgán rozhodující o vině a trestu. K přistupování dalších subjektů a přiznávání jim v takovém řízení práv, s nimiž příslušná procesní úprava výslovně nepočítá, je třeba přistupovat nanejvýš zdrženlivě.
V rámci uvedeného spojeného přestupkového řízení již nejde o řízení, při němž by mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, protože v něm již není otázkou posouzení škodlivosti či nedovolenosti těžeb na území NPR a EVL Praděd a EVL Východní Krušnohoří, ale uložení pokuty z hlediska přestupkového zákona (za porušení podmínek rozhodnutí o výjimkách a za absenci povinného souhlasu dle ZOPK).
Městský soud v Praze tedy po provedeném řízení dovodil, že žalobce mohl svá práva uplatnit v řízeních, která předcházela přestupkovému řízení vedenému s Lesy České republiky, proto žalovaný nepochybil, pokud rozhodl, že žalobce není účastníkem společného přestupkového řízení, když tímto rozhodnutím nebyl žalobce v rozporu s právem zkrácen na svých právech a právem chráněných zájmech.
Soud proto na základě všech výše uvedených důvodů dovodil, že se správní orgány žádného z žalobcem vytýkaných pochybení nedopustily, a proto žalobu jako nedůvodnou podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Pokud již došlo k protiprávnímu jednání je smyslem řízení o uložení sankce vyvození důsledků pro pachatele. Řízení o uložení pokuty je řízením směřujícím k ochraně přírody a krajiny (projevuje se složka preventivní), nikoliv k jejímu ohrožení nebo poškození.
Podle ustanovení § 68 zákona o přestupcích je účastníkem řízení obviněný, poškozený v části řízení, které se týká jím uplatněného nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení, a vlastník věci, která může být nebo byla zabrána, v části řízení, která se týká zabrání věci nebo náhradní hodnoty.
V řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 88 ZOPK je tedy ve smyslu výše uvedeného účastníkem řízení subjekt, který se deliktního jednání dopustil, a mohou jím být i obce při splnění podmínek stanovených v § 71 odst. 3 ZOPK.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31.10.2023, č.j. 11 A 94/2023-51