Navrhovatelka J. M., podala dne 18. 11. 2021 u Krajského soudu v Praze návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2021 – Územního plánu obce Tišice (dále též „napadený územní plán“). Důvodem podání návrhu ke krajskému soudu byl nesouhlas s tím, že pozemek p. č. XB byl v napadeném územním plánu vymezen jako „lesní plocha“. Právní předchůdce navrhovatelky v rozporu s původním územním plánem a bez povolení postavil na pozemku p. č. XB rodinný dům. Podle zápisu v pozemkové knize z roku 1938, byla stavba označena jako weekendový dům č. p. XA.
Právní předchůdce navrhovatelky (předchozí vlastník uvedených nemovitostí) podal dne 25. 1. 2017 návrh na pořízení změny dosavadního územního plánu, ve kterém žádal, aby funkční využití pozemků p. č. st. X (do té doby, dle dosavadního územního plánu, „bydlení v zájmovém území ochrany přírody“) a p. č. XB (do té doby „lesy“) bylo změněno na „smíšené bydlení“. Návrh právního předchůdce navrhovatelky nebyl zařazen do spisu ani postoupen pořizovateli územního plánu.
Poté podal právní předchůdce navrhovatelky proti návrhu územního plánu námitky, podle nichž nebylo odůvodnění územního plánu koherentní, došlo k jeho diskriminaci ve srovnání s jinými vlastníky a k porušení zásady legitimního očekávání. Připomněl zároveň, že část lesního pozemku byla odlesněna v souvislosti s provozem distribuční soustavy elektřiny, pozemek z tohoto důvodu dle jeho tvrzení dlouhodobě neplní funkci lesa a nikdy ji plnit nebude. Napadený územní plán byl schválen na jednání zastupitelstva odpůrkyně obce Tišice dne 20. 9. 2021. Námitky právního předchůdce navrhovatelky byly zamítnuty rozhodnutím o námitkách, které je součástí přílohy č. 1 textové části odůvodnění územního plánu.
Navrhovatelka ve svém návrhu na zrušení opatření obecné povahy namítala, že nebyl dodržen procesní postup při vydání napadeného územního plánu, neboť pořizovatel v rozporu s § 46 odst. 2 stavebního zákona nevyzval jejího právního předchůdce k odstranění nedostatků návrhu na pořízení územního plánu ze dne 25. 1. 2017 (nebylo-li zřejmé, v jakém rozsahu změny navrhoval). Tímto návrhem se nikdo nezabýval.
Podle navrhovatelky je napadený územní plán rovněž v rozporu s § 18 stavebního zákona, jelikož nevytváří předpoklady pro výstavbu a udržitelný rozvoj území. Původní stavba na pozemku p. č. st. X byla zkolaudována a bylo jí přiděleno číslo popisné, je k ní zajištěn přístup a probíhá i svoz odpadu. Její přístavbou a přestavbou sice na místě vznikla nepovolená stavba, odpůrkyně však nezohlednila její užívání a určení, přestože v obdobných případech (plochy RR1, RR2 a VD4) žádostem vlastníků vyhověla. Podle navrhovatelky dále nebyla zohledněna kladná stanoviska, vyjádření a rozhodnutí o trvalém odnětí dotčeného pozemku plnění funkcí lesa. Navrhovatelka tvrdila, že k odlesnění pozemku došlo ještě před tím, než byla zahájena přestavba domu č. p. XA. Podle navrhovatelky odpůrkyně nezohlednila aktuální stav pozemku p. č. XB, čímž nerespektovala poměry v území, nešetřila práva navrhovatelky nabytá v dobré víře a zasáhla do jejího práva vlastnit majetek.
Krajský soud
Krajský soud ze spisu ověřil, že již na jednání dne 26. 5. 2016 (kdy byl schválen záměr pořízení nového územního plánu) se zastupitelstvo odpůrkyně zabývalo tehdejším požadavkem právního předchůdce navrhovatelky na změnu využití pozemků p. č. st. X a p. č. XB a vyslovilo s ním nesouhlas. Rovněž v následném návrhu zadání územního plánu z ledna 2018 odpůrkyně předpokládala zábor pozemků určených k plnění funkcí lesa pouze v omezené míře (v zastavěném území nebo v souvislosti s legalizací staveb určených k rekreaci).
Právní předchůdce navrhovatelky neuplatnil připomínky k návrhu zadání územního plánu. Až dne 27. 6. 2019 podal právní předchůdce navrhovatelky připomínky k návrhu územního plánu, k nimž se podle § 50 odst. 3 věty třetí stavebního zákona pro jejich opožděnost nepřihlíželo (lhůta skončila dne 17. 6. 2019). Veřejného projednání návrhu územního plánu dne 17. 6. 2020 se právní předchůdce navrhovatelky nezúčastnil. Dne 24. 6. 2020 však podal proti návrhu územního plánu včasné námitky. Opakovaného veřejného projednání upraveného návrhu územního plánu dne 28. 4. 2021 se nezúčastnil.
Podle odpůrkyně byl totiž návrh podán mimo běžící proces pořizování a přijímání nového územního plánu, proto o něm jako o bezpředmětném nebylo rozhodováno. Krajský soud upozornil, že skutečnost, že již sama odpůrkyně rozhodla o pořízení územního plánu, nebránila podání jiného návrhu na pořízení změny dosavadního územního plánu. Ten podal právní předchůdce navrhovatelky v souladu s § 46 odst. 1 stavebního zákona u odpůrkyně, která ho však nepostoupila pořizovateli, čímž mu znemožnila, aby postupoval podle § 46 odst. 2 a 3 stavebního zákona, tj. aby případně vyzval navrhovatele (právního předchůdce navrhovatelky) k odstranění vad návrhu a aby bezvadný návrh posoudil a se svým stanoviskem bezodkladně předložil zastupitelstvu odpůrkyně k rozhodnutí o tomto návrhu.
Pokud by měl být tedy návrh ze dne 25. 1. 2017 považován za nový návrh na pořízení změny dosavadního územního plánu, odpůrkyně při jeho projednání podle krajského soudu porušila § 46 stavebního zákona. Tato nezákonnost však neměla vliv na proces pořizování a přijímání nyní napadeného územního plánu, neboť se týkala jiného, samostatného procesu. Pakliže by byl naopak návrh právního předchůdce navrhovatelky ze dne 25. 1. 2017 vyhodnocen jako součást procesu přijímání napadeného územního plánu, mohl by být kvalifikován jako připomínka k návrhu zadání územního plánu. Tato připomínka by však byla podle krajského soudu opožděná a podle § 47 odst. 2 stavebního zákona by se k ní nepřihlíželo. Krajský soud uzavřel, že žádná z možných variant nemohla mít dopad na zákonnost napadeného územního plánu, a upozornil, že právní předchůdce navrhovatelky mohl i v průběhu procesu jeho pořizování uplatňovat své připomínky a námitky (což učinil).
Krajský soud poznamenal, že aplikace práva při pořizování územního plánu nemůže být jen formalistická a posouzení námitek je třeba učinit v kontextu všech okolností, které byly odpůrkyni známy v době jeho vydání. Podle krajského soudu však z celého kontextu rozhodnutí o námitkách vyplývá, že i kdyby odpůrkyně s tímto dílčím skutkovým zjištěním pracovala, dospěla by k témuž závěru o nevyhovění námitkám.
Jejich vyhovění totiž bránilo celkové vyvážení ochrany lesa s ochranou vlastnických práv – navrhovatelka neměla žádný právní nárok na to, aby odpůrkyně nastavila vyšší míru tolerance k nelegálním stavbám, než jakou v územním plánu zvolila.
Nad rámec nutného odůvodnění krajský soud k této námitce podotkl, že odnětí pozemků pro nové stavby (pro rekreaci) plnění funkcí lesa musí být podle § 15 odst. 2 věty prvé lesního zákona v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací a že, je-li k jejich dalšímu využití třeba stavební povolení nebo jiné rozhodnutí, nesmělo být podle § 16 odst. 3 lesního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2023, započato s odlesňováním dříve, než toto rozhodnutí nabylo právní moci. Podle krajského soudu nebyla tato pravidla právním předchůdcem navrhovatelky a následně ani orgánem státní správy lesů respektována.
Podle napadeného územního plánu přitom obecně pro celé území obce platí, že stávající objekty, které nejsou v souladu se stanoveným využitím území (byť jde o oprávněné stavby), se ponechávají na dožití. Pro smíšenou zónu existuje speciální pravidlo, dle něhož jsou nepřípustné stávající stavby na pozemcích lesa nezapsané do katastru nemovitostí.
Krajský soud vyhodnotil, že řešení zvolené odpůrkyní, které v zásadě nepodporuje bydlení v Kozelském lese, není nesmyslné. Odpůrkyně přihlédla k legitimnímu očekávání vlastníků, které založila předchozí územně plánovací dokumentace a již vydaná stavební povolení. Podle krajského soudu byl postup odpůrkyně konzistentní, když stávající objekty byly ponechány „na dožití“. Krajský soud připomněl, že již podle předchozího územního plánu byla hlavní funkcí tohoto území ochrana přírody a krajiny a bylo nepřípustné zde nejen umístit nové stavby, ale i doplňkové stavby, změnit půdorys, výšku, typ či charakter stávajících staveb nebo typ konstrukce stavby.
Fakt, že právní předchůdce navrhovatelky v rozporu s původním územním plánem a bez povolení postavil na pozemku p. č. XB rodinný dům, nemůže být přičítán ku prospěchu navrhovatelky. Na rozdíl od staveb na ploše VD4 jde totiž o nepovolenou stavbu, s níž nemůže být spojeno žádné legitimní očekávání.
Krajský soud uzavřel, že bylo na úvaze odpůrkyně realizující své právo na samosprávu, jakou míru tolerance uplatní k existujícím nelegálním stavbám a zda dotčený pozemek zařadí do zastavitelné plochy pro bydlení. Krajský soud rozsudkem podle § 101d odst. 2 věty druhé zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, návrh na zrušení opatření obecné povahy v plném rozsahu zamítl. Krajský soud upozornil, že vlastník pozemku nemá individuální subjektivní právo na schválení konkrétní podoby územního plánu.
Kasační stížnost
Navrhovatelka (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Podle stěžovatelky krajský soud bez dalšího vyhodnotil, že chybný procesní postup nevedl k nezákonnosti napadeného územního plánu. Ignorace návrhu ze dne 25. 1. 2017, o němž se dalo jednat a nějakým způsobem rozhodnout, podle stěžovatelky způsobila nezákonnost napadeného územního plánu, a to alespoň v části pozemku pod spornou stavbou.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud uvedl, že odpůrkyně pochybila, pokud podání právního předchůdce ze dne 25. 1. 2017 nevyhodnotila jako samostatný návrh na změnu dosavadního územního plánu a zároveň jej ani nezařadila do spisu a nepředala pořizovateli napadeného územního plánu (Městskému úřadu Neratovice) jakožto podnět v procesu přípravy návrhu zadání daného územního plánu. Toto pochybení však na zákonnost napadeného územního plánu nemělo vliv.
Nejvyšší správní soud poznamenal, že otázku legality stavby definovala odpůrkyně jako jeden z faktorů, které bylo nutné při posouzení jednotlivých požadavků v rámci pořizování územního plánu posoudit. Je zřejmé, že v případě staveb, které byly řádně umístěny a povoleny, vlastníkům svědčilo legitimní očekávání, které bylo nutné v rámci územního plánování zohlednit.
Podle NSS bylo na odpůrkyni, která rozhodla o pořízení a následně vydání nového územního plánu v rámci své samostatné působnosti, aby v mezích stanovisek dotčených orgánů realizovala své právo na samosprávu a rozhodla, jak s nepovolenými stavbami v lese naloží.
Nejvyšší správní soud ve shodě s hodnocením krajského soudu uzavřel, že nepovolenou přestavbou a přístavbou stavby č. p. XA se sám právní předchůdce stěžovatelky dostal do postavení, kdy jeho stavba nebyla v souladu s (předchozím) územním plánem a nesvědčilo mu ani žádné legitimní očekávání toho, že po vydání napadeného územního plánu se situace jakkoli změní v jeho prospěch. Bylo plně v pravomoci odpůrkyně stanovit podmínky pro případnou změnu územního plánu vedoucí k legalizaci stávajících nepovolených staveb. Stěžovatelka neprokázala, že by rozhodování odpůrkyně v jejím případě bylo diskriminační, krajský soud tedy postupoval v souladu se zákonem, když její návrh zamítl.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost rovněž zamítl.
Právní věta
Stavebníkovi, který provede nepovolenou přestavbu stavby, která nebyla v souladu s (předchozím) územním plánem nesvědčí ani žádné legitimní očekávání toho, že po vydání nového (napadeného) územního plánu se situace jakkoli změní v jeho prospěch. U staveb nepovolených (a to jak úplných novostaveb, tak přístaveb či přestaveb staveb dosavadních) nelze o žádném legitimním očekávání hovořit, neboť to v sobě nutně zahrnuje i dobrou víru toho, kdo se legitimního očekávání dovolává. V případě stavby od počátku nepovolené dobrá víra vůbec nepřipadá v úvahu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22.03.2024, č.j. 5 As 53/2022-56.