Žalobce B. Š. požádal městský úřad Kutná Hora o zahájení řízení o vydání rozhodnutí podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, že na cestě se nachází veřejně přístupná účelová komunikace, a o odstranění pevné překážky (závory) z cesty podle § 29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. V žádosti uvedl, že cesta je jediným možným přístupem sloužícím k odvozu dřeva z oficiální skládky dřeva. Cestu, podle žalobce, zcela běžně užívaly i další subjekty, včetně odvozních souprav různých dopravních společností a pilařských závodů jezdících pro dřevní hmotu z žalobcových lesů, či lesů ve vlastnictví společnosti Lesy České republiky, s. p. Automobily tudy jezdila zejména státní správa lesů, těžaři a jiní pracovníci v lesnictví (pro sázení stromků, prořezávky), ale i houbaři. Dále se žalobce vyjádřil k naplnění znaků existence veřejně přístupné účelové komunikace s odkazy na judikaturu správních soudů. Žalobce mimo jiné navrhl provedení výslechu čtyř svědků.
Poté následovalo ústní jednání spojené s ohledáním na místě, při němž žalobce předložil znalecký posudek zabývající se možnostmi odvozu dříví ze skládky.
Městský úřad prvostupňovým rozhodnutím zamítl žádost žalobce s odůvodněním, že nebyly splněny všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Shledal, že cesta je v terénu patrná a že plní účel podle § 7 zákona o pozemních komunikacích. Ze znaleckého posudku vyplývá, že cesta rovněž plní nutnou komunikační potřebu žalobce, neboť k ní neexistuje použitelná náhrada. Naopak konstatoval absenci souhlasu vlastníka s jejím obecným užíváním, neboť cesta neslouží veřejnosti, nýbrž jen vlastníkům přilehlých lesních pozemků. Jelikož městský úřad zjistil, že se na cestě nenachází veřejně přístupná účelová komunikace, nevyhověl ani žádosti žalobce o odstranění pevné překážky.
Žalobce podal proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání ke Krajskému úřadu Středočeského kraje, v němž argumentoval obdobně jako v žalobě, tj. rozporoval názor městského úřadu, že nebyl dán souhlas s obecným užíváním cesty, dále namítal, že bez vysvětlení neprovedl navržený důkaz výslechem čtyř svědků a postupoval v rozporu s judikaturou.
Žalovaný - Krajský úřad Středočeského kraje svým rozhodnutím zamítl žalobcovo odvolání a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že městský úřad se v prvostupňovém rozhodnutí zabýval otázkou, zda lesní pozemek k plnění funkcí lesa naplňuje všechny zákonem a judikaturou stanovené znaky veřejně přístupné účelové komunikace. V řízení se neprokázalo, že by cesta byla využívána v režimu obecného užívání, tedy neomezeným okruhem uživatelů. Žalobce ani žádný jiný účastník neprokázal, že by cestu užívala veřejnost, ani to, že by v minulosti sloužila jako veřejně přístupná účelová komunikace. Cesta vznikla za účelem obsluhy lesních pozemků a pro obhospodařování lesa a takto je po celou dobu využívána. Neprokázalo se, že by veřejnost měla zájem na jejím užívání, nepotvrdila to ani obec Čestín, která hájí veřejné zájmy na svém katastrálním území.
Žalobce se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze domáhal zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
Žaloba
Žalobce uvedl, že je vlastníkem pozemků o celkové výměře přesahující 143 hektarů a pro hospodaření na těchto lesních pozemcích využíval od 90. let hlavní oficiální skládku dřeva. Dřevní hmota byla z této skládky po celou dobu jejího užívání odvážena vždy po pozemku ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení F. S. Podle žalobce není jiná možnost odvozu dřevní hmoty ze skládky prostřednictvím kamionů než přes pozemek ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení. Žalobce doplnil, že pozemek byl užíván i jeho právními předchůdci a že v užívání pozemku pokračoval poté, co jej právní předchůdce osoby zúčastněné na řízení získal v restituci, proti čemuž nikdo neprotestoval. Žalobce má za to, že cesta přes pozemek je veřejně přístupnou účelovou komunikací. V listopadu 2018 však byla na tuto cestu umístěna závora, načež žalobce od osoby zúčastněné na řízení zjistil, že mu přístup přes pozemek nebude umožněn. Žalobce proto podal žádost o vydání rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace a o uložení povinnosti odstranit pevnou překážku.
Žalobce napadal pouze posouzení otázky souhlasu s užíváním cesty veřejností. Původní vlastník cesty, J. H., ani nynější vlastník nikdy žalobci nebránili v užívání cesty ani její správy pro účely hospodaření na jeho pozemcích. Tím, že byli pasivní, souhlasili s užíváním cesty veřejností, tj. kýmkoliv, což potvrzuje judikatura. Z judikatury správních soudů, podle žalobce plyne i to, že se u veřejně přístupné účelové komunikace nevyžaduje, aby byla užívána širokým okruhem uživatelů, či že by obec na jejím užíváním musela mít veřejný zájem.
Žalobce k prokázání skutečnosti, že lesní cesta je užívána veřejností, navrhl provedení důkazu výslechem svědků. Městský úřad odmítl výslechy provést zcela bez vysvětlení a žalovaný jen s odkazem na poměr navržených svědků k žalobci, čímž zatížili řízení vadou. Žalovaný vykládal pojem veřejnosti zcela svévolně a extenzivně. Z povahy obhospodařování lesa vyplývá, že lesní cestu využívá široký okruh osob naplňující pojem veřejnosti. Kromě nich tuto cestu využívají také další osoby jako turisté, houbaři apod., což dokládají fotografie pořízené fotopastí.
Správní orgány dále nesprávně vyhodnotily význam oplocení jeho obory ve vlastnictví žalobce. V místě, kde se žalobcovy pozemky napojují na cestu, se nachází brána o šíři 8 m, proti níž osoba zúčastněná na řízení v řízení o vydání územního rozhodnutí nic nenamítala. Z této skutečnosti lze dovodit konkludentní souhlas osoby zúčastněné na řízení s obecným užíváním lesní cesty.
Podle žalobce se žalovaný vůbec nezabýval jeho odvolací námitkou, že existence účelové komunikace v uzavřeném prostoru nemůže změnit charakter účelové komunikace před tímto prostorem, tj. cesty na pozemku osoby zúčastněné na řízení. Opomněl tedy, že úseky jedné pozemní komunikace mohou mít různý právní režim.
Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
Osoba zúčastněná na řízení sdělila, že žalobce přerušil cestu tím, že vybudoval oplocení obory. Osoba zúčastněná na řízení umístila překážku na cestu až po tomto kroku žalobce. Dále odmítla, že žalobci svědčí nutná komunikační potřeba, neboť jeho pozemky jsou přístupné z opačné strany ve směru od Malé Skalice. Nutnost úpravy této příjezdové cesty pro průjezd lesní techniky není důvodem pro omezení vlastnického práva jiného vlastníka. Lesní cesta byla nabyta v restituci, proto nynějšího vlastníka neváže souhlas předchozího vlastníka s užíváním lesní cesty.
Krajský soud v Praze
Soud vyložil, že podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka.
Soud předně konstatoval, že podle ustálené judikatury správních soudů vzniká veřejně přístupná účelová komunikace při současném naplnění čtyř znaků, jimiž jsou a) patrnost a stálost cesty v terénu, b) spojení pozemků s veřejnou komunikací, c) souhlas vlastníka s obecným užíváním účelové komunikace a d) nutná komunikační potřeba.
Předmětem sporu v posuzované věci bylo, zda byl u lesní cesty naplněn znak c), tj. souhlas vlastníka s obecným užíváním účelové komunikace, a tedy i to, zda žalovaný tuto otázku posoudil správně.
Soud uvedl, že k udělení konkludentního souhlasu postačuje pouhá nečinnost. Jestliže vlastník po dostatečně dlouhou dobu toleruje užívání svého pozemku veřejností k dopravním účelům a nic zjevného proti tomu nečiní, pak se má za to, že se vznikem veřejné cesty na svém pozemku souhlasí. Souhlas se vznikem účelové komunikace přechází z vlastníka na jeho právního nástupce. Výjimkou z pravidla o přechodu souhlasu je nabytí pozemku v restituci.
V dané věci bylo prokázáno, že právní předchůdce osoby zúčastněné na řízení získal spornou lesní cestu v restituci, přičemž po nabytí vlastnického práva nic proti užívání cesty jako dopravní cesty nečinil, svůj nesouhlas nedal aktivně najevo, čímž došlo ke konkludentnímu udělení souhlasu. Argumentaci osoby zúčastněné na řízení, podle které její právní předchůdce pozemek zrestituoval ve věku 75 let, a nemohl se tak detailně obeznámit s jejím stavem, nepovažoval soud za přesvědčivou. Bylo prokázáno, že právní předchůdce pozemek vlastnil od restituce až do roku 2013, což je podle soudu dostatečně dlouhá doba na to, aby zjistil stav pozemků ve svém vlastnictví.
Souhlas vlastníka je podle soudu znakem, u něhož je třeba také zkoumat okruh uživatelů cesty. Jestliže jde o blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost), které cestu užívají buď od nepaměti, nebo od určité doby, avšak bez aktivního odporu ze strany vlastníka (tedy s jeho tichým souhlasem), pak je daný znak naplněn.
Za veřejné užívání lze považovat např. dlouhodobý stav, kdy cestu vedoucí do lesa a umožňující i obhospodařovaní lesa užívá, vedle vlastníka či vlastníků předmětné nemovitosti, též anonymní masa nejrůznějších osob.
Stěžejní otázka pro účely dokazování v případě veřejného užívání cesty tedy podle soudu zní, kdo všechno předmětnou cestu užíval. Následně je nutné si odpovědět na otázku, zda zjištěný okruh uživatelů již tvoří veřejnost či nikoliv.
K tomu, aby bylo možné tento znak považovat za naplněný, je třeba posoudit, zda okruh osob, který pozemek s tichým souhlasem jeho vlastníka užíval, dosahuje charakteru veřejnosti či nikoliv. Soud přisvědčil žalobci v tom směru, že správní orgány se touto stěžejní otázkou nezabývaly dostatečně. Žalovaný sice úvahy městského úřadu částečně zkorigoval, ale sám se spokojil s prostým závěrem, že žalobce lesní cestu užíval jen při obhospodařování lesa a neprokázalo se, že ji využívala kromě žalobce i veřejnost.
K tomu soud uvedl, že žalobce již v řízení před městským úřadem navrhl výslech svědků, kteří mohli podpořit jeho argumentaci, že již sám okruh osob zajišťujících pro něj hospodaření v lese je natolik široký, že představuje veřejnost. Ovšem žalovaný se touto otázkou odmítl zabývat, přestože žalobce opakovaně navrhl vyslechnutí konkrétních svědků, kteří mohli osvětlit reálné užívání sporné cesty. Tito svědci mohli tedy nejen popsat, v jaké míře je cesta využívána zaměstnanci či subdodavateli žalobce, ale také třetími osobami, tj. běžnou veřejností.
Soud kriticky zhodnotil, že žalovaný odmítl provést výslech svědků jen s poukazem na možnou nevěrohodnost výpovědí kvůli vztahu svědků k žalobci (ať již příbuzenskému, zaměstnaneckému či smluvnímu). Jistě těmito skutečnostmi mohly být jejich výpovědi zabarvené ve prospěch žalobce. To je však otázkou hodnocení věrohodnosti výpovědí, k němuž lze přistoupit až po provedení výslechů. Nejprve je třeba jednotlivé svědky vyslechnout a až poté lze hodnotit věrohodnost jejich výpovědí. Soud uvedl, že správní orgány tak zcela rezignovaly na svou povinnost postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu).
Soud tedy přisvědčil žalobci, že tím, že žalovaný odmítl provést výslech navržených svědků, zatížil řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Tím současně zatížil napadené rozhodnutí vadou spočívající v tom, že napadené rozhodnutí nemá oporu ve zjištěném skutkovém stavu. Není z něj totiž vůbec zřejmé, na čem žalovaný založil závěr, že lesní cestu nevyužívá veřejnost, ale toliko žalobce k obhospodařování lesa, či proč samotné obhospodařování lesa větším množstvím (pro vlastníka cesty neurčitých) osob nenaplňuje obecné užívání.
Soud v této souvislosti konstatoval, že jeden z účelů, který zákon v § 7 odst. 1 vymezuje, je, že cesta slouží k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Účelovou komunikací tedy může být i polní a lesní cesta. Proto soud žalovanému uložil, aby v dalším řízení dostatečně objasnil, jaký je (resp. byl) okruh osob, které v nynější věci spornou cestu užívaly a aby se zabýval také otázkou, zda se jedná o širší okruh osob než takový, kterému svědčí veřejnoprávní oprávnění k obecnému užívání dané cesty již na základě ustanovení lesního zákona.
Pokud by správní orgán dospěl k závěru, že osoba zúčastněná na řízení, resp. její právní předchůdce, trpěla obecné užívání širšímu okruhu osob (např. též motorizovaná veřejnost), budou znaky veřejně přístupné účelové komunikace naplněny. Pokud bude takto zjištěný okruh osob odpovídat okruhu oprávněných podle lesního zákona (tedy v zásadě pěší veřejnost, vozidla státní správy lesů a lesní doprava při těžbě a odvozu dřeva), nebude podle soudu žádný důvod, proč by měla být osoba zúčastněná na řízení omezena kromě lesního zákona i dalším veřejnoprávním institutem ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích, jehož rozsah by se v zásadě překrýval s veřejnoprávními omezeními vyplývajícími z lesního zákona. Skutečnost, že žalobce svůj pozemek oplotil a vytvořil na něm oboru, sama o sobě neznamená, že lesní cesta nemůže být veřejně přístupnou veřejnou komunikací, jelikož nebrání tomu, aby veřejnost využívala cestu směrem od obory.
Krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc se mu vrátil k dalšímu řízení.
Právní věta
Pokud správní orgán zjistí, že vlastník pozemku, resp. jeho právní předchůdce, trpěl obecné užívání širšímu okruhu osob (např. motorizovaná veřejnost), bude znak c) souhlas vlastníka s obecným užíváním účelové komunikace naplněn.
Pokud bude takto zjištěný okruh osob odpovídat okruhu oprávněných podle lesního zákona (pěší veřejnost, vozidla státní správy lesů a lesní doprava při těžbě a odvozu dřeva), nebude žádný důvod, proč by měl být vlastník pozemku omezen kromě lesního zákona i dalším veřejnoprávním institutem ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích, jehož rozsah by se v zásadě překrýval s veřejnoprávními omezeními vyplývajícími z lesního zákona.
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 01.12.2021, č.j. 55 A 101/2019-100