V projednávané věci se jednalo o poškození dřeviny rostoucí mimo les při odstraňování kmenů padlých do koryta vodního toku. Dřevina rostla v nivě řeky Odry v 1. zóně Chráněné krajinné oblasti Poodří. Z kontrolního zjištění České inspekce životního prostředí (dále inspekce) vyplynulo, že dřevina byla v době jejího poškození vitální, přičemž k jejímu vyvrácení nedošlo v důsledku jejího zdravotního stavu či její nedostatečné stability, nýbrž v důsledku kolize s lesním traktorem, což potvrdil řidič lesního traktoru. Dokazováním ve správním řízení bylo prokázáno, že v důsledku protiprávního jednání přičitatelného žalobci (stěžovateli) - Povodí Odry, s. p.  došlo k poškození zájmu chráněného zákonem o ochraně přírody a krajiny.

Inspekce svým rozhodnutí uložila žalobci-Povodí Odry, s. p., pokutu ve výši 10 000 Kč za správní delikt dle § 88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jehož se žalobce dopustil tím, že zničil dřevinu rostoucí mimo les (1 kus vrby trojmužné – Salix triandra) o obvodu kmene 100 cm ve výšce 130 cm nad zemí. Proti rozhodnutí inspekce se žalobce odvolal k žalovanému - Ministerstvu životního prostředí, ale odvolání bylo zamítnuto.

Městský soud v Praze

Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou k Městskému soudu v Praze. Městský soud uvedl, že odpovědnost za správní delikt je založena na objektivním principu, tedy je nezávislá na zavinění. Není proto důvodná argumentace žalobce, že ke zničení dřeviny rostoucí mimo les došlo bez zavinění a zcela náhodně. Městský soud doplnil, že dřevinu takových rozměrů není možné zničit náhodou. Vzhledem k tomu, že odpovědnosti za přestupek se nelze v daném případě zprostit, je bezpředmětný poukaz žalobce na nepříznivé podmínky na místě, kde ke zničení dřeviny došlo (sníh, podmáčený břeh). Tyto okolnosti byly konkrétní osobě provádějící odstraňování kmenů padlých do koryta vodního toku, při němž došlo ke zničení vrby, jistě známy, takže jim mohla a měla přizpůsobit svou činnost, aby ke zničení vrby nedošlo.

Městský soud neshledal opodstatněnou ani námitku, že k poškození dřeviny došlo za okolností vylučujících protiprávnost, které spočívaly v odvracení evidentně závažnějšího následku. Žalobce ve správním ani soudním řízení dostatečně určitě netvrdil, natož prokázal, že v době, kdy k poškození dřeviny došlo, se jednalo o situaci krajní nouze.

Tvrzení, že odstraňovaná překážka byla způsobilá ohrozit bezpečnost osob, majetku a životního prostředí, neboť kmeny popadané do koryta vodního toku by velmi pravděpodobně zatarasily mostní objekt, což by mohlo vést ke stržení mostního objektu a rozlivu vody z koryta vodního toku, posoudil soud jako nedostatečné. Obecnou preventivní povinnost totiž nelze zaměňovat s krajní nouzí, jak to činil žalobce.

O krajní nouzi se jedná pouze tehdy, jestliže zákonem chráněnému zájmu hrozí bezprostřední nebezpečí. Z důkazů provedených v průběhu správního řízení nevyplynulo, že by v dané věci hrozilo bezprostřední nebezpečí osobám, majetku či životnímu prostřední. Jedná se tak o nepodloženou spekulaci žalobce, na čemž nemůže nic změnit ani nespolehlivost předpovědi počasí.

Žalobce nadto ničím neprokázal, že zničená vrba bránila odstranění popadaných kmenů z koryta vodního toku a že její zničení bylo nezbytným a nevyhnutelným krokem, bez něhož by nebylo možné odstranit kmeny z koryta vodního toku.

Městský soud neshledal důvodné ani námitky proti výši uložené sankce. Upozornil, že stanovení výše sankce je věcí správního uvážení, které podléhá pouze omezenému soudnímu přezkumu. Žalobci byla uložena pokuta ve výši 1 % horní hranice zákonného rozmezí, nelze ji proto považovat za nepřiměřenou. Inspekce své závěry ve svém rozhodnutí dostatečně odůvodnila. Přihlédla k rozsahu újmy způsobené ochraně přírody a krajiny, k tomu, že dřevina byla v daném místě původní a v dobrém zdravotním stavu (byť přestárlá), navíc se nacházela v Chráněné krajinné oblasti. Uložená pokuta je způsobilá plnit i preventivní funkci, tj. odradit do budoucna od páchání tohoto protiprávního jednání jak žalobce, tak jiné osoby. Městský soud žalobu zamítl.

Kasační stížnost

Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že správní orgán nepostupoval tak, aby byl zjištěn skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Městský soud pak převzal odůvodnění žalovaného, že v závěru inspekce, dle kterého dřevina byla přestárlá a v poměrně dobrém zdravotním stavu, není rozpor.

Stěžovatel zdůraznil, že v souladu se zásadou materiální pravdy je povinností správního orgánu zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a k tomu si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí. Správní orgán nemůže pouze odkázat na zjištění učiněné během místního šetření, ale je jeho povinností v řízení o uložení sankce postupovat v souladu se zásadou materiální pravdy a najisto objasnit skutečnosti zpochybňované účastníkem.

Žalovaný se ve svém vyjádření doplnil, že z hlediska ochrany přírody je cenná i přestárlá dřevina, neboť se nachází na svém přirozeném stanovišti, které podléhá přírodním procesům říční nivy. Žalovaný nemůže s naprostou jistotou potvrdit ani vyloučit, že by v důsledku plynutí času nedošlo k jejímu vyvrácení vlivem extrémního povětrnostního děje, nebo například v důsledku podemletí kořenů vodou nebo ohryzu kmene zvláště chráněným živočichem (například bobrem evropským), ale stalo by se tak v důsledku chtěných a v chráněném území očekávaných přírodních procesů, nikoliv nezákonnou činností stěžovatele.

Nejvyšší správní soud (NSS)

Podle NSS předmětem sporu v daném případě bylo, zda inspekce a žalovaný úplně a správně zjistily skutkový stav ohledně zdravotního stavu dřeviny, která byla jednáním stěžovatele poškozena. Toto skutkové zjištění nebylo významné pro závěr, zda stěžovatel svým jednáním naplnil skutkovou podstatu správního deliktu dle § 88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy zda stěžovatel svým jednáním poškodil dřevinu rostoucí mimo les. Naplnění skutkové podstaty správního deliktu stěžovatel nezpochybnil. Objektem této skutkové podstaty je ochrana dřevin rostoucích mimo les, na jejichž ochraně je dán společenský zájem, neboť jde o významnou součást přírody i krajiny. Zdravotní stav poškozené dřeviny ovšem může být relevantním aspektem pro posouzení společenské škodlivosti formálně protiprávního jednání.

Nejvyšší správní soud se ztotožnil s právním názorem městského soudu, že k posouzení odborné otázky, spočívající ve zjištění zdravotního stavu poškozené dřeviny, jsou v obvyklých případech kompetentní pracovníci inspekce. Správní orgány tedy nepochybily, jestliže při hodnocení zdravotního stavu poškozené dřeviny vyšly pouze ze zjištění pracovníků inspekce a nezadaly posouzení této odborné otázky znalci.

NSS uvedl, že z obsahu protokolu o kontrolním zjištění vyplynulo, že dřevina byla v době jejího poškození vitální, přičemž k jejímu vyvrácení nedošlo v důsledku jejího zdravotního stavu či její nedostatečné stability, nýbrž v důsledku kolize s lesním traktorem. Dokazováním ve správním řízení tedy bylo prokázáno, že v důsledku protiprávního jednání přičitatelného stěžovateli došlo k poškození zájmu chráněného zákonem o ochraně přírody a krajiny.

NSS konstatoval, že stěžovatel nepřednesl takové námitky či návrhy, z nichž by bylo možné dovodit zpochybnění poměrně dobrého zdravotního stavu poškozené dřeviny. Dokonce ani v řízení před městským soudem stěžovatel neuvedl spekulaci o havarijním stavu dřeviny, omezil se pouze na zpochybnění správnosti zjištěného skutkového stavu, což opřel výlučně o tvrzenou rozpornost dvou tvrzení inspekce. Teprve v kasační stížnosti stěžovatel namítal, že ve skutečnosti byl zdravotní stav poškozené dřeviny silně narušený, ne-li havarijní.

Nejvyšší správní soud uzavřel, že stěžovatel v soudním řízení nepřednesl žádné tvrzení a nenavrhl žádný důkaz, jimiž by závažným způsobem zpochybnil, že správní orgány úplně a správně zjistily skutkový stav v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o správním deliktu. Obstojí proto závěr městského soudu, který v tomto směru neshledal žádné deficity.

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl.

Právní věta

Dřeviny rostoucí mimo les plní v krajině řadu funkcí (společenských i ekologických) a jsou zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, chráněny před poškozováním a ničením. Ke kácení dřevin rostoucích mimo les je proto třeba povolení orgánu ochrany přírody, pokud nejde o případy, kdy je kácení od povolení osvobozeno.

Právnické nebo podnikající fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že poškodí nebo zničí bez povolení dřevinu nebo skupinu dřevin rostoucích mimo les, lze uložit pokutu podle § 88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21.05.2021, č.j. 3 As 282/2019-46.

Krajský pozemkový úřad pro Jihočeský kraj rozhodl v říjnu až prosinci 2016 o tom, že se Cisterciáckému opatství Vyšší Brod vydávají nemovité věci o rozloze asi 39,48 hektarů. Později krajský pozemkový úřad tato řízení v říjnu 2019 obnovil, a to kvůli odlišnému právnímu názoru Vrchního soudu v Praze. Ten dospěl v řízeních o jiných nemovitých věcech opatství (ve sporu mezi opatstvím a státním podnikem Lesy České republiky) k závěru, že nemovité věci nelze vydat, a to kvůli překážce podle § 8 odst. 1 písm. h) zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi.

Opatství se proti obnově řízení odvolalo, avšak žalovaný Státní pozemkový úřad odvolání zamítl.

Opatství uspělo až u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud posuzoval pouze zákonnosti rozhodnutí o obnově řízení, neboť jakékoli úvahy o samotném restitučním nároku krajskému soudu nepřísluší.

Krajský soud zrušil napadená rozhodnutí obou stupňů, neboť v této věci nebyly splněny podmínky pro obnovu řízení. Správní orgány totiž vycházely jen z nového právního posouzení vrchního soudu. To ale není novou skutečností či důkazem. Vrchní soud navíc nerozhodoval podle nových skutečností, ale podle skutečností zjištěných už správním orgánem prvního stupně. Správní orgány tedy neoznačily žádné dříve neznámé skutečnosti či důkazy, pro které by bylo možné zahájit obnovu řízení [§ 100 odst. 1 písm. a) správního řádu]. Důvodem obnovy proto nemohlo být zrušení či změna rozhodnutí o předběžné otázce, které bylo podkladem původního rozhodnutí [§ 100 odst. 1 písm. b) správního řádu].

K nápravě právních vad správního rozhodnutí slouží přezkumné řízení. Správní orgán však nemůže nařídit obnovu řízení namísto přezkumného řízení jen proto, že k zahájení přezkumného řízení už uběhla zákonná prekluzivní lhůta.

Krajský pozemkový úřad se navíc dopustil závažného procesního pochybení při zahájení řízení o obnově. Žalobci nebylo oznámeno ve smyslu § 46 správního řádu, že se zahajuje řízení o nařízení obnovy řízení z moci úřední. Tento postup byl v rozporu s § 100 odst. 3 správního řádu, který neumožňuje, aby rozhodnutí o nařízení obnovy bylo prvním úkonem řízení. Před vydáním takového rozhodnutí bylo dále zapotřebí účastníky řízení o nařízení obnovy vyzvat, aby se vyjádřili k jeho podkladům a ke všem skutečnostem, na jejímž základě hodlá správní orgán obnovu řízení nařídit.  Kromě toho si odporují výroková část a odůvodnění rozhodnutí krajského pozemkového úřadu. Krajský pozemkový úřad označil ve výroku za důvod obnovy písmeno a), v odůvodnění pak písmeno b) § 100 odst. 1 správního řádu.

Kasační stížnost

Státní pozemkový úřad podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Rozsudek podle něj trpí mnoha vadami, a navíc krajský soud nesprávně posoudil důvody pro obnovu řízení.

Napadený rozsudek není podle něj přezkoumatelný. Krajský soud rozhodl bez nařízení jednání, aniž si k tomu opatřil souhlas účastníků poté, co v řízení pokračoval po jeho přerušení. Krajský soud navíc nebyl oprávněn k přezkumu rozhodnutí o obnově, neboť to není rozhodnutím ve věci samé. Krajský soud postupoval formalisticky. Nekriticky převzal argumentaci opatství, neboť obsáhle popsal obsah žaloby a repliky, avšak vyjádření žalovaného shrnul jen stručně.

Správní orgány nevycházely z nového právního posouzení, ale odkazovaly na nové důkazy a skutečnosti. Stěžovatel (žalovaný) trval na tom, že v řízení před vrchním soudem vyšly najevo dříve neznámé listiny (vyhláška Okresního národního výboru v Kaplici, výměr Zemského národního výboru v Praze). Byť tyto listiny dříve existovaly, správním orgánům známy nebyly. Tyto listiny jsou natolik podstatné, že zakládají veřejný zájem, pro který by řízení mělo být obnoveno. Veřejný zájem je dán i tím, že jde o majetek státu. Je také třeba přihlédnout k tomu, že za správní orgány rozhodovaly osoby bez právního vzdělání; nehraje tedy roli, zda poukázaly přímo na rozsudky vrchního soudu, nebo na jednotlivé listiny.

Opatství v reakci na kasační stížnost vyjádřilo se závěry krajského soudu souhlas. Podmínky pro obnovu řízení splněny nebyly, neboť nevyšly najevo žádné nové skutečnosti ani důkazy, které by správní orgány neměly k dispozici už dříve. Krajský pozemkový úřad se vypořádal s vyhláškou Okresního národního výboru v Kaplici a s výměrem Zemského národního výboru v Praze už v původních rozhodnutích z roku 2016. Vývoj judikatury není důvodem pro obnovu řízení, rozsudky vrchního soudu navíc zrušil Ústavní soud. Obnovu řízení nelze odůvodnit jen odkazem na veřejný zájem.

Nejvyšší správní soud

Nejvyšší správní soud (NSS) konstatoval, že správní orgán může rozhodnout o obnově řízení do tří let od právní moci rozhodnutí, pokud je dán některý z důvodů podle § 100 odst. 1 správního řádu a pokud je na novém řízení veřejný zájem (§ 100 odst. 3 správního řádu).

NSS zhodnotil, že napadený rozsudek je přezkoumatelný. Krajský soud se vypořádal s podstatou žalobní argumentace opatství a řádně vysvětlil, proč ji považuje za důvodnou. NSS nezjistil v postupu krajského soudu ani jiné procesní vady, na něž žalovaný poukazoval. Také jeho hmotněprávní závěry, s nimiž žalovaný nesouhlasil, jsou správné. Krajský soud nepochybil, pokud se blíže nezabýval skutkovými zjištěními, neboť spor v této věci byl o otázky právní, nikoli skutkové. Stačilo tedy, že shrnul obsah správních spisů a na jeho základě věc právně posoudil.

NSS dále nepřisvědčil námitce, podle které rozhodnutí o obnově řízení nelze přezkoumat ve správním soudnictví. Správní žalobou podle § 65 s. ř. s. lze napadnout taková rozhodnutí o obnově, která zasahují do subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby, ať už konstitutivně, nebo deklaratorně. Vždy je proto třeba zkoumat, zda tu jsou nějaká práva, do nichž rozhodnutí zasahuje či zasáhnout může.

NSS zdůraznil, že správní orgány v původním řízení rozhodly o tom, že se opatství vydávají nemovité věci. Nařízením obnovy zpochybnily správní orgány vlastnické právo opatství k těmto nemovitým věcem. To lze považovat za zásah do práv opatství, neboť jeho postavení jako vlastníka se stalo nejistým. Tento zásah založil opatství aktivní legitimaci k podání žaloby. Žaloba byla tedy přípustná. Krajský soud postupoval správně, pokud přezkoumal rozhodnutí žalovaného věcně.

NSS dále připomněl, že správní rozhodnutí se skládá z výroku, ve které správní orgán stanoví účastníku určité právo či povinnosti, a z odůvodnění, ve kterém správní orgán své rozhodnutí vysvětlí. Odůvodnění tedy musí odpovídat výroku – a krajský pozemkový úřad pochybil tím, že označil ve výroku jiný důvod obnovy než v odůvodnění. Tuto chybu měl odstranit žalovaný. Jeho roli nemohl nahradit krajský soud (jak se domníval žalovaný). Krajský soud – jako soud ve správním soudnictví – se řídí kasačním principem: pokud zjistí vadu správního rozhodnutí, nemůže je změnit, ale jen zrušit (§ 78 s. ř. s.). 

NSS se ztotožnil i s hmotněprávním závěrem krajského soudu, že se řízení o obnově zahajuje z moci úřední oznámením podle § 46 správního řádu. Účastník tohoto řízení musí být informován o zahájení řízení o obnově a musí mít možnost se k důvodům obnovy vyjádřit. Pokud je prvním úkonem v řízení až samotné rozhodnutí o obnově, jde o odchylku od řádného procesního postupu, která je podstatnou vadou řízení.

Důvody pro obnovu řízení podle NSS nebyly dány. Správní orgán totiž může nařídit obnovu řízení z moci úřední, jen pokud vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, nebo pokud bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem pro rozhodnutí v obnovovaném řízení, a zároveň pokud je na novém řízení veřejný zájem (§ 100 odst. 1 a 3 správního řádu). Správní orgány neprokázaly, že byly tyto důvody splněny.

NSS konstatoval, že správní orgány neuvedly žádné neznámé skutečnosti nebo důkazy a ani netvrdily, že bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem pro rozhodnutí v obnovovaném řízení. Nebyly tedy dány důvody pro obnovu řízení. Podle NSS nehraje roli, že správní orgány spatřovaly na obnově řízení veřejný zájem. Veřejný zájem totiž není samostatným důvodem pro nařízení obnovy řízení. Spolu s veřejným zájmem musí být vždy splněn alespoň jeden z důvodů uvedený v § 100 odst. 1 správního řádu.

Nařízení obnovy neospravedlňuje ani to, že ve věci rozhodovaly osoby bez právního vzdělání. Soud rozumí tomu, že ve správním řízení mohou rozhodovat osoby, které jsou odborníky v určité oblasti, ale nemají právní vzdělání. Pro takové osoby tedy může být obtížné vypořádat se s některými procesními otázkami. To ale neznamená, že mohou na správné řešení těchto otázek rezignovat. Správní úřady nesmějí zapomínat, že jsou vykonavateli veřejné moci, a jsou tedy povinny usilovat o to, aby jejich rozhodování bylo profesionální po všech stránkách. Soudy nemohou na jejich nesprávné úvahy hledět shovívavěji jen proto, že jejich zaměstnanci nejsou právně vzděláni.

NSS proto kasační stížnost zamítl.

Právní věta

Správní orgán může nařídit obnovu řízení z moci úřední, jen pokud vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, nebo pokud bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem pro rozhodnutí v obnovovaném řízení, a zároveň pokud je na novém řízení veřejný zájem (§ 100 odst. 1 a 3 správního řádu).

Je však třeba vzít v úvahu, že ne každá dříve neznámá skutečnost či důkaz, a nikoliv každý důkaz, automaticky znamená povolení obnovy řízení. Musí se totiž jednat o důkazy či skutečnosti, jež mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem původního řízení. 

Správní žalobou podle § 65 s. ř. s. lze napadnout taková rozhodnutí o obnově řízení, která zasahují do subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby, ať už konstitutivně, nebo deklaratorně. Vždy je proto třeba zkoumat, zda tu jsou práva, do nichž rozhodnutí zasahuje či zasáhnout může.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.09.2023, č.j. 10 As 87/2022

V souzené věci se žalobkyně se po žalované domáhala zaplacení náhrady škody podle zákona č. 115/2000 Sb.,
o poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 115/2000 Sb."), způsobené jí kormoránem velkým na rybách v rybnících, které obhospodařuje.

Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením
ze dne 27. 7. 2015, č. j. 7 Co 1570/2015-56, potvrdil usnesení Okresní soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 6. 2015, č. j. 30 C 70/2015-50, kterým bylo řízení zastaveno podle § 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, neboť žalobkyně nezaplatila soudní poplatek za řízení, vyměřený soudem podle položky 1 bodu 1 písm. b) sazebníku poplatků ve výši 9 421 Kč.

Žalobkyně již od podání žaloby zastávala názor, že soudní poplatek činí pouze 3 000 Kč podle položky 18 bodu 1 písm. b) sazebníku poplatků, jelikož se jedná o řízení podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř.").

Usnesení odvolacího soudu napadla žalobkyně dovoláním z důvodu nesprávného právního posouzení věci.

Přípustnost a důvodnost dovolání

Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) posoudil dovolání a shledal, že dovolání je přípustné podle § 237 o. s. ř., neboť otázka, jaká je povaha řízení o žalobě na náhradu škody podle § 10 odst. 4 zákona č. 115/2000 Sb., o poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy, ve znění pozdějších předpisů (dále opět jen "zákon č. 115/2000 Sb."), tedy zda se žaloba projedná ve sporném řízení podle části třetí o. s. ř. či v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle části páté o. s. ř., nebyla v rozhodování dovolacího soudu dosud výslovně řešena. Nejvyšší soud napadené usnesení přezkoumal z hlediska uplatněného dovolacího důvodu (§ 242 odst. 3 věta první o. s. ř.) a dospěl k závěru, že dovolání není důvodné.

Soukromoprávní vztahy se vyznačují rovným postavením účastníků. Ve vzájemném právním vztahu nemá žádný z nich nadřazené postavení a není oprávněn rozhodovat o právech a povinnostech druhého účastníka ani plnění povinností autoritativně vynucovat. Subjekty takového právního vztahu se o vzniku či založení vzájemných subjektivních práv a povinností musí zásadně dohodnout, pokud tyto právní povinnosti nevznikají přímo ze zákona (např. povinnost nahradit škodu, vydat bezdůvodné obohacení apod.).

Podle § 1 odst. 1 zákona č. 115/2000 Sb. předmětný zákon upravuje poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy. Podle odst. 2 náhrady škod poskytuje stát za podmínek, v rozsahu a způsobem, které jsou stanoveny tímto zákonem. Podle § 8 odst. 2 zákona č. 115/2000 Sb. o poskytnutí náhrady škody podle tohoto zákona poškozený požádá krajský úřad příslušný podle místa, kde ke škodě došlo, nebo Magistrát hlavního města Prahy, došlo-li ke škodě na území hlavního města Prahy.

Podle § 9 odst. 4 zákona č. 115/2000 Sb., pokud žádost poškozeného neobsahuje předepsané údaje, nebyly k ní připojeny požadované doklady a podklady ani na podkladě výzvy příslušného orgánu nebyly předepsané náležitosti žádosti, jakož i předepsané nebo vyžádané doklady a podklady poškozeným doplněny, náhrada škody se poškozenému neposkytne. Tím není dotčeno právo poškozeného domáhat se přiznání náhrady škody u soudu.

Podle § 10 odst. 3 zákona č. 115/2000 Sb., jestliže příslušný orgán zjistí, že škodu způsobil vybraný živočich, jsou-li splněny podmínky stanovené tímto zákonem a nejsou-li pochybnosti o vzniku škody poškozenému a o výši jím požadované náhrady škody, zaplatí příslušný orgán náhradu škody poškozenému nejpozději do čtyř měsíců ode dne, kdy příslušný orgán žádost poškozeného o poskytnutí náhrady škody obdržel, a to způsobem, který poškozený ve své žádosti navrhl. Není-li škoda nebo její výše prokázána, příslušný orgán náhradu škody nezaplatí.

Podle § 10 odst. 4 zákona č. 115/2000 Sb., pokud příslušný orgán nezaplatí náhradu škody ve lhůtě a za podmínek uvedených v odstavci 3, může se poškozený domáhat přiznání náhrady škody podle tohoto zákona u soudu, a to nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy příslušný orgán žádost poškozeného o poskytnutí náhrady škody obdržel.

Podle § 11 odst. 1 zákona č. 115/2000 Sb., pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy upravené v tomto zákoně občanským zákoníkem. 

Zákon č. 115/2000 Sb. představuje podrobnou úpravu podmínek, za nichž stát odškodňuje nepříznivé působení zvlášť chráněných živočichů. Předmětná úprava je důsledkem zájmu společnosti na ochraně životního prostředí. Jedním ze způsobů udržení rozmanité a zdravé přírody je i ochrana některých živočišných druhů, kterou stát zajišťuje kromě jiného tím, že zakazuje zásahy do přirozeného způsobu života vybraných živočichů považovaných v naší přírodě za vzácné a hodné zvláštního zacházení. Negativním projevem takové ochrany je ovšem omezená možnost zabránit škodám na majetku, zdraví a životě působeným uvedenými živočichy. Jelikož z pohledu práva jsou tito živočichové věcí ničí (res nullius) a na škody jimi způsobené nebylo možné aplikovat obecnou úpravu odpovědnosti za škodu, reagoval zákonodárce na společenskou potřebu náhrady uvedených škod vytvořením speciální skutkové podstaty objektivní odpovědnosti státu za škodu (viz důvodová zpráva k zákonu č. 115/2000 Sb.).

Stát tedy vystupuje soukromoprávním odpovědnostním vztahu podle zákona č. 115/2000 Sb. jako právnická osoba (k tomu srov. § 6 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů).

S ohledem na výše uvedený závěr o soukromoprávní povaze odpovědnostního vztahu se nabízí odpověď i na otázku, zda příslušný orgán při posuzování nároku poškozeného na náhradu škody podle zákona č. 115/2000 Sb. vydává správní rozhodnutí. Jak již bylo výše uvedeno, je pro metodu právní regulace soukromých vztahů příznačné rovné postavení účastníků. Z toho plyne, že v soukromoprávních vztazích je neakceptovatelné, aby jeden z účastníků právního vztahu v případě sporu vystupoval v pozici rozhodce (zásada nemo iudex in causa sua). Jestliže je tedy stát v postavení účastníka soukromoprávního vztahu, není možné, aby příslušný orgán jednající za stát (srov. § 7 odst. 1 věta první zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů) autoritativně formou správního rozhodnutí rozhodoval o nároku druhého účastníka plynoucího z předmětného vztahu (zde o nároku poškozeného na náhradu škody).

Pro uvedený závěr svědčí taktéž zcela zřejmý úmysl zákonodárce, když důvodová zpráva k zákonu č. 115/2000 Sb. k povaze posouzení žádosti poškozeného příslušnými orgány uvádí: "Tyto úřady budou jednat jménem státu. Nebudou zde v roli správních orgánů, ale budou zastupovat stát jakožto právnickou osobu." 

Ze všech výše uvedených důvodů lze uzavřít, že příslušný orgán při posouzení žádosti poškozeného podle § 8 odst. 2 zákona č. 115/2000 Sb. žádným způsobem vrchnostensky nerozhoduje, tedy nevydává správní rozhodnutí ve formálním ani materiálním smyslu. Žádost poškozeného o poskytnutí náhrady škody u příslušného orgánu má charakter předběžného uplatnění nároku věřitele u dlužníka, který buďto nárok shledá důvodným a zaplatí, nebo ne. Jedná se tedy o prevenční nástroj, který zamezuje nežádoucímu stavu, aby o každém nároku na náhradu škody musel rozhodovat soud, i když dlužník (stát) svůj dluh uznává a je ochoten jej zaplatit.

Právní věta:

Samotnou ochranu zvláště chráněných druhů zajišťuje stát z pozice vrchnostensky působícího subjektu, odpovědnostní vztah vyplývající ze způsobení škody zvláště chráněnými živočichy již vrchnostenské působení státu postrádá, a stát je zde naopak v rovném postavení s poškozeným. Vztah mezi státem jako odpovědným subjektem a poškozeným podle zákona č. 115/2000 Sb. je tak vztahem soukromoprávním, na který se podpůrně použije občanský zákoník. Úřady jednající jménem státu v tomto typu právního vztahu nejsou zde v roli správních orgánů, ale budou zastupovat stát jakožto právnickou osobu. 

Při absenci správního rozhodnutí nemůže být žaloba poškozeného podle § 10 odst. 4 zákona č. 115/2000 Sb., žalobou podle části páté o. s. ř., ale jedná se o standardní žalobu na plnění ze soukromoprávního vztahu, která se projedná podle části třetí o. s. ř.

Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 3. 2016, sp. zn. 25 Cdo 4768/2015

V projednávané věci se jednalo o přestupek v oblasti ochrany lesů, neplněním preventivních povinností a nepřijetím bezodkladných opatření proti lýkožroutu smrkovému s následkem ohrožení životního prostředí v lesích. K přestupku došlo v roce 2017 v lesích ve vlastnictví žalobce Lesy České republiky, s. p., které se nachází na Olomoucku, Bruntálsku, Frýdecko Místecku a Jesenicku. V případě byl veden spor o to, zda žalobce (stěžovatel) řádně plnil povinnosti podle lesního zákona, tj. jakým způsobem a jak účinně řešil kůrovcovou kalamitu.

Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) uznala žalobce vinným za přestupek podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa a uložila mu pokutu ve výši 3 500 000 Kč. Inspekce stěžovateli vytkla, že včas neprovedl opatření proti lýkožroutovi, zejména včas nevykácel napadené stromy. Tím vytvořil podmínky pro další působení lýkožrouta a ohrozil tím životní prostředí v lesích. Stěžovatel se odvolal k žalovanému (Ministerstvo životního prostředí), který odvolání zamítl a potvrdil rozhodnutí inspekce.

Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou k Městskému soudu v Praze, ten ji však zamítl. Městský soud konstatoval, že opomenutí stěžovatele provádět opatření proti lýkožroutům má příčinnou souvislost se zjištěnými následky (dokončení vývoje nové generace škůdců, jejich následné rozšíření a ohrožení jiných stromů, nutnost vykácet nově napadené stromy, prořeďování lesních ploch a vůbec ohrožení životního prostředí, přesněji ekosystému v lesích). Nepříznivé klimatické podmínky částečně přispěly k šíření kůrovce, to ale nic nemění na stěžovatelově povinnosti zabránit šíření kůrovce.

Stěžovatel okamžitě nezastavil úmyslnou těžbu v nezasažených oblastech ani nepřesunul zaměstnance a techniku do postižených oblastí. Zapříčinil tak rozšíření škůdce stromů, neboť bezodkladně nepřijal opatření k odstranění a zmírnění následků kůrovcové kalamity.

Městský soud dále konstatoval, že stěžovatel se nemůže dovolávat liberace podle § 21 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (přestupkový zákon). Neučinil vše, co bylo v jeho možnostech, aby přestupku zabránil. Stěžovatel předem věděl o hrozbě, měl zprávy o nepřiznivých klimatických podmínkách, přesto nezahájil žádnou přípravu. Ač napadené stromy označil, vyčkával, až se v aukci najde zpracovatel dříví; tím umožnil další šíření kůrovce. Městský soud závěrem poznamenal, že již od roku 2015 musel stěžovatel vědět o zvýšeném výskytu kůrovce.    

V takovém případě mohl vyvinout nějaké úsilí, aby se vyhnul případné odpovědnosti za přestupek.

Kasační stížnost

Stěžovatel s rozsudkem městského soudu nesouhlasil a napadl jej kasační stížností u Nejvyššího správního soudu (NSS). Stěžovatel namítal vícero pochybení. Městský soud, podle stěžovatele, rozhodoval ve věci příliš dlouho, tím stěžovateli fakticky odejmul možnost se účinně bránit, a porušil tím právo na spravedlivý proces. Soud nenařizoval žádné jednání ani neprováděl dokazování. Za průtahy tak mohl výlučně soud. Stěžovatel dále napadl skutečnost, že městský soud neprovedl jím navržený důkaz.

Stěžovatel poukázal na to, že byl trestán za protiprávní jednání, kterého se dopustil v určitém období (od 22. 9. 2017 až 26. 10. 2017). Podle stěžovatele nebylo jasné
o jaký přestupek se vlastně jednalo, tj. zda šlo o více přestupků či o přestupek pokračující, trvající nebo hromadný. Stěžovatel také zpochybnil, zda mohl naplnit skutkovou podstatu přestupku podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona o ČIŽP.

Nejvyšší správní soud

Nejvyšší správní soud se neztotožnil s námitkou stěžovatele, že opožděným vykácením napadených stromů nevytvořil podmínky pro působení lýkožrouta ani neohrozil životní prostředí v lesích. NSS naopak konstatoval, že právě to bylo důvodem, proč se lýkožrout v zasažených lesích dále rozšířil.

Stěžovatel, podle soudu, vyčkával, než se najde dodavatel služby, tj. než se najde někdo, kdo bude ochoten vykácet napadené stromy. Vznikla tak prodleva v řádu několika týdnů (4 až 9 týdnů), která umožnila larvám lýkožrouta plně dospět. Dospělí jedinci lýkožrouta se pak následně rozšířili do okolí lesa, napadli zdravé stromy a nekontrolovaně ničili životní prostředí v lese. Stěžovatel tak svou nečinností a nedůsledným plněním zákonných povinností vytvořil podmínky pro další šíření kůrovce, o čemž svědčí mj. výletové otvory na napadených stromech. Inspekcí

Zjištěný skutkový stav ukázal, že stěžovatel systematicky selhával při plnění zákonných povinností. Tento nedostatek zjistila inspekce na více místech, jak se postupně rozšiřoval předmět kontroly. Stěžovatel neuspěl ani s námitkou, v níž poukazoval na nedostatečné vymezení skutkové věty. Podle NSS správní orgány popsaly skutek tak, aby nebyl zaměnitelný s jiným skutkem. Skutková věta obsahuje, v jakých lesích, v jakých jejich částech (jednotkách prostorového rozdělení lesa), k jakému dni a jakým způsobem se stěžovatel dopustil přestupku. Stěžovatel tak věděl, čeho se dopustil a za jaké jednání je trestán.

Výši pokuty neshledal NSS za nezákonnou. Inspekce předložila důvody, proč považuje pokutu ve výši 3 500 000 Kč za odpovídající závažnosti případu. Podrobně se zabývala všemi hledisky pro stanovení výše pokuty, především povahou a závažností přestupku včetně významu zákonem chráněného zájmu, okolností a způsobu spáchání přestupku, významem a rozsahem následku přestupku.  Inspekce správně přihlédla k povaze činnosti stěžovatele. Konečná výše pokuty je tak výsledkem komplexního vyhodnocení skutkových a právních stránek protiprávního jednání stěžovatele. Správní orgány, resp. inspekce se pohybovala v zákonných mezích, zohlednila všechna zákonná hlediska a vyhodnotila všechny podstatné okolnosti tak, aby pokuta byla přiměřená přestupku.

NSS se ztotožnil se správními orgány, že lze na stěžovatele jako profesionála klást vyšší nároky. Stěžovatel je státním podnikem, který se zaměřuje na lesní hospodářství. Lze tedy očekávat, že má odborné, organizační a technické předpoklady, aby řádně a včas plnil zákonné povinnosti v oblasti ochrany lesů. Jedná se o okolnost, kterou správní orgány správně vzaly v potaz při stanovení výše pokuty.

K námitce stěžovatele, že soudní řízení trvalo příliš dlouho (zhruba čtyři a půl roku) NSS uvedl, že stěžovatel s touto námitkou nemůže být úspěšný, neboť samotné průtahy v řízení před soudem nemohou být důvodem pro zrušení rozsudku.

Kasační námitky neshledal Nejvyšší správní soud jako důvodné, a proto kasační stížnost zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

Právní věta

K zabránění rozšíření škodlivých činitelů na les, musí každý vlastník lesa sledovat a zaznamenávat výskyt a rozsah škodlivých činitelů, především pak preventivně bránit vývoji, šíření a přemnožení škodlivých organismů, například lýkožrouta smrkového.

Fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že svým konáním nebo opomenutím vytvoří podmínky pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů, a tak ohrozí nebo poškodí životní prostředí v lesích. Jedná se o ohrožovací přestupek, který lze spáchat i opomenutím. Pokud nastane mimořádná událost a vzniknou nepředvídané škody v lese, musí je vlastník lesa bezodkladně odstranit a zmírnit jejich následky.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29.11.2023, č.j. 10 As 168/2023–52

Členská schůze mysliveckého spolku rozhodla usnesením, že člen mysliveckého sdružení porušil vnitřní právní normy, tím, že nenahlásil výstřel v honitbě a za toto porušení mu byla odebrána povolenka k lovu. Člen mysliveckého spolku podal proti usnesení členské schůze žalobu, jíž se domáhal zrušení usnesení.

Podání žaloby ke krajskému soudu

Rozsudkem Krajského soudu v Plzni byl potvrzen rozsudek Okresního soudu v Domažlicích ze dne 7. 5. 2008, č. j. 6 C 185/2007-48, ve výroku I., kterým bylo určeno, že usnesení členské schůze žalovaného ze dne 10. 8. 2007 je v části, kterou bylo rozhodnuto o schválení "výsledků tajného hlasování o odebrání povolenky k lovu žalobci za nenahlášení výstřelu v honitbě, hlasování se zúčastnilo 19 členů sdružení, 11 bylo pro odebrání povolenky, 7 bylo proti, 1 se zdržel hlasování, povolenka bude odebrána na dobu 12-ti měsíců“, v rozporu se stanovami žalovaného.

Dovolací řízení

Proti rozsudku odvolacího soudu podal bylo podáno dovolání. Dovolatel měl za to, že odvolací soud nesprávně posoudil právní závěr ohledně vydání rozhodnutí o skutku a sankci. Dovolatel tvrdil, že postupoval v řešení věci přestupku žalobce důsledně podle platných stanov, nikoli v rozporu s nimi. Podle dovolatele odvolací soud zcela opomenul skutkovou stránku věci, tj. že došlo k prokazatelnému nenahlášení výstřelu kulovou zbraní v honitbě členem mysliveckého sdružení. Dovolatel navrhl, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu, jakož i rozhodnutí soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

Žalobce se k dovolání vyjádřil. Neshledal jeho přípustnost, neboť podle něj nejenže dovolatel nevymezil právní otázku, kterou by se měl dovolací soud zabývat, ale navíc považoval rozhodnutí odvolacího soudu za věcně správné. Zpochybnil též přípustnost dovolání do výroku o nákladech řízení. Žalobce navrhl, aby dovolání nebylo vyhověno a žalovanému byla uložena povinnost k náhradě nákladů dovolacího řízení.

Ustanovení § 15 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, umožňuje napadnout členu sdružení rozhodnutí orgánu tohoto sdružení u soudu určovací žalobou, jestliže považuje toto rozhodnutí za nezákonné nebo odporující stanovám. Subjektivní 30 denní, resp. objektivní 6 měsíční lhůta pro podání žaloby byla v posuzované věci dodržena.

Podle čl. 8 odst. 1 stanov žalovaného může členu, který porušil členské povinnosti, výbor sdružení uložit mj. dočasné omezení lovu zvěře v honitbě nejdéle na dobu jednoho roku.

Obranu člena sdružení proti rozhodnutí výboru stanovy výslovně neformulují. Lze z nich pouze nepřímo dovodit, že je tu možný přezkum členskou schůzí, neboť členská schůze 1) rozhoduje podle čl. 9 odst. 2 písm. a/ o závažných záležitostech sdružení a 2) rozhoduje též o námitkách proti "opatření“ uloženému výborem (týž článek a odstavec, písm. f/).

Nižší instance založily svá rozhodnutí o vyhovění žalobě na argumentaci, že ve skutečnosti rozhodla o sankci proti žalobci členská schůze, jak zněla druhá verze žalobního petitu. Měl však rozhodnout již výbor sdružení, zatímco členská schůze byla oprávněna rozhodnout jen o námitkách žalobce.

Rozhodnutí orgánu občanského sdružení je nutné z formálních hledisek posuzovat podle více kritérií. Občanské sdružení (spolek) vykazuje co do právní regulace své činnosti významné prvky veřejnoprávní (úřední schválení stanov apod.), což presumuje i požadavky na jeho interní rozhodování. Na druhé straně je však občanské sdružení svou povahou subjektem vzniklým na základě dobrovolného aktu svých členů, což vede k tomu, že rozhodnutí orgánu takového spolku by se mělo subsidiárně či v pochybnostech posuzovat též podle měřítek občanskoprávních a tedy i podle svého zamýšleného - byť ne vždy přesně vyjádřeného - obsahu (tj. mírněji ve vztahu k jednotlivým náležitostem - in dubiis mitius). Relevantními ustanoveními tu tedy jsou § 76 soudního řádu správního (č. 150/2002 Sb.) a podpůrně § 35 obč. zák. o výkladu projevu vůle.

Procedurální postup interních orgánů žalovaného sdružení ve světle uvedených kritérií obstojí. Za klíčový považuje dovolací soud obsah zápisu z výborové schůze ze dne 10. 8. 2007, v němž se po popisu zjištěného skutku z 8. 7. 2007 uvádí, že "Výbor členské schůzi předloží rozhodnutí (zvýrazněno NS) o dočasném omezení lovu zvěře v honitbě panu J. H. na dobu 12 měsíců.“ Je tedy zcela zřejmé, že výbor sdružení už své rozhodnutí učinil, přičemž nebylo nutné blíže dokládat hlasovací proceduru či diskusi. Případné námitky žalobce uspokojil výbor sám tím, že věc bezprostředně předložil členské schůzi k posouzení, ostatně téhož dne a za přítomnosti žalobce. Členská schůze poté, jak vyplývá ze zápisu opět z 10. 8. 2007, "schválila“ sankci omezení lovu žalobci (cestou odebrání povolenky) a na tom nic nemění předchozí text zápisu, podle něhož měl výbor členské schůzi zmiňovanou sankci údajně "navrhnout“.

Postup orgánů sdružení tedy žalobce nijak nepoškodil, věc byla řádně projednána a toto projednání se neocitlo v rozporu se zásadou vnitrospolkové demokracie.

K tomu však týž soud již v dřívějším rozsudku ze dne 14. 12. 2007 uzavřel, že skutkový děj, na jehož základě došlo k uložení trestu, byl bezpečně prokázán (č.l. 26). Dokazování tehdy provedené prvostupňovým soudem přitom považuje Nejvyšší soud za rozsahem dostatečné, vyhovující zásadě hospodárnosti a v neposlední řadě i testu přiměřenosti, který musí soud ve spolkových věcech, jež jsou svým charakterem vzdáleny běžné rozhodovací činnosti soudů, v mezních důkazních situacích použít.

Právní věta:

Rozhodnutí orgánu občanského sdružení je nutné z formálních hledisek posuzovat podle více kritérií. Občanské sdružení (spolek) vykazuje co do právní regulace své činnosti významné prvky veřejnoprávní (úřední schválení stanov apod.), což presumuje i požadavky na jeho interní rozhodování. Na druhé straně je však občanské sdružení svou povahou subjektem vzniklým na základě dobrovolného aktu svých členů, což vede k tomu, že rozhodnutí orgánu takového spolku by se mělo subsidiárně či v pochybnostech posuzovat též podle měřítek občanskoprávních.

Je-li v rámci mysliveckého sdružení řešeno porušení vnitřních právní předpisů, musí být porušení vnitřních norem řádně projednáno a osobě, vůči které sankce směřuje musí být dán prostor, aby se vyjádřila k porušení vnitřních předpisů, které měla porušit. Projednání musí být v souladu se zásadou vnitrospolkové demokracie, nesmí dojít ke krácení práv osoby, o jejíž právech se jedná.

Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 03.12.2009, sp. zn. 28 Cdo 326/2009.

IV.ÚS 938/22 ze dne 18. 8. 2023

Spor o územní plán a zachování lesních porostů Hospodárné uspořádání území versus zájem na zachování lesa - pokračování:

Ústavní stížnost

V Lesnických judikátech v sekci Ochrana lesa byl zveřejněn rozsudek ze dne 9. 2. 2022, č. j. 7 As 347/2021-46, Nejvyššího správního soudu, kterým byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatele - města Vracov jako nedůvodná. Jádrem sporu bylo poměřování práva obce na samosprávu a práva na příznivé životní prostředí.

Rekapitulace

Zastupitelstvo města Vracov - odpůrce vydalo dne 2. 6. 2020 opatření obecné povahy č. 1/2020 - Územní plán Vracov (dále též „opatření obecné povahy). V rámci územního plánu byla na pozemcích, na kterých se nachází hospodářský les, vymezena plocha přestavby P2 se způsobem využití bydlení v rodinných domech. 

S uvedeným záměrem nesouhlasil navrhovatel-LESOBOR, spolek, který podal ke Krajskému soudu v Brně v návrh na zrušení předmětného územního plánu v části týkající se plochy přestavby P2 a na ni navazující plochy soukromé zeleně P21. Krajský soud návrhu vyhověl a rozsudkem územní plán v požadované části zrušil.

Proti výrokům I a III  rozsudku krajského soudu, kterými byla zrušena část územního plánu, podal odpůrce město Vracov (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost.

Nejvyšší správní soud neshledal na podkladě kasační stížnosti důvod ke zrušení rozsudku krajského soudu. Plně se ztotožnil s posouzením provedeným krajským soudem, a jeho závěry proto převzal. Napadenou část územního plánu zrušil krajský soud především z důvodu jeho rozporu se zákonem č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ze znění lesního zákona krajský soud dovodil, že jelikož existuje veřejný zájem na zachování a obnově lesů a na tom, aby byly lesní pozemky trvale využívány k plnění funkcí lesa, je možné změnit funkční využití pozemků doposud plnících funkce lesa na zastavitelné pozemky pouze tehdy, pokud na tomto novém způsobu využití pozemků převáží jiný veřejný zájem a pokud naplnění tohoto veřejného zájmu nelze dosáhnout jiným způsobem při současném zachování lesa.

Nejvyšší správní soud se tak s krajským soudem ztotožnil i co se týče věcného posouzení důvodnosti návrhu. I dle jeho názoru bylo namístě zrušit územní plán v části týkající se plochy P2 (a na ni navazující plochy P21).

Nejvyšší správní soud kasační námitky stěžovatele neshledal důvodnými, přisvědčil naopak krajskému soudu, s jehož odůvodněním se plně ztotožnil. Dle názoru kasačního soudu s ohledem na veřejný zájem na zachování, udržování a obnovování lesa je změna využití ploch na pozemcích dosud určených k plnění funkcí lesa na plochy zastavitelné možná pouze v případě, že na tomto způsobu uspořádání území převáží jiný intenzivní veřejný zájem (kam lze řadit i významný obecní zájem). Stěžovatelem deklarovaný účel změny využití plochy P2 přitom s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu nad veřejným zájmem na zachování lesa nepřeváží. Kasační stížnost proto rozsudkem ze dne 9. 2. 2022, č. j. 7 As 347/2021-46, zamítl.

Ústavní stížnost

Proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. února 2022 č. j. 7 As 347 podala stěžovatelka-obec Vracov ústavní stížnost. Stěžovatelka namítala, že napadené rozhodnutí porušuje její právo na samosprávu podle čl. 8 Ústavy, právo obce i jiných osob vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a konečně i její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Napadené rozhodnutí je také v rozporu se zásadou zákonnosti (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).

Stěžovatelka v návaznosti na své vyjádření před krajským soudem a na kasační stížnost opětovně zpochybňovala aktivní legitimaci spolku v řízení o návrhu na zrušení (části) opatření obecné povahy. Zdůrazňovala, že aktivní legitimace spolků nemůže být bez hranic, a že spolek musí vždy tvrdit dotčení na svých subjektivních právech. Judikatura, která přiznala spolkům aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části se vztahuje pouze na případy, kdy byl spolek v procesu přijímání územního plánu procesně neaktivní. Přiznáním aktivní legitimace spolku byla podle ní nedůvodně porušena zásada předvídatelnosti opatření obecné povahy, která je u územního plánu mimořádně významná.

Námitka spolku byla řádným způsobem vypořádána již v procesu přijímání územního plánu, rozhodnutí o ní bylo náležitě odůvodněno. Rovněž byl důkladně zvažován střet obou veřejných zájmů. Ve výsledku "posouzení střetu dvou oprávněných veřejných zájmů (zbytkový lesní porost a bydlení) významněji převládá v tomto konkrétním případě veřejný zájem na doplnění odpovídající zástavby v zastavěném území nad plochou zbytkového lesního porostu (borový hospodářský les na hranici mýtního věku 102 let) se značně neurčitou perspektivou v rámci urbanizovaného prostoru.

Takový závěr bylo možné učinit též na základě stanoviska příslušných orgánů ochrany přírody a lesa, které danou situaci hodnotily." Stěžovatelka uvedla, že územní plán naplňuje požadavek hospodárnosti a odkázala mimo jiné na povinnosti uložené jí především v § 2, § 35 a 38 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Poukázala na soulad územního plánu se stanoviskem SEA, a to zejména ve vazbě na omezení zastavitelnosti pozemků na 35 % u dotčené plochy přestavby. Současně zdůraznila, že přibližně 100 metrů jižně od předmětné lokality se nachází les o rozloze zhruba 50 km2. Tyto skutečnosti soudy nevzaly v dostatečné míře v potaz. Stejně tak soudy nezohlednily, že používání lesní techniky "bylo zcela logicky v rámci zpracování územního plánu vyhodnoceno jako nevhodné pro intravilán obce".

Ústavní soud

Podle ustálené judikatury Ústavního soudu je obec oprávněna podat ústavní stížnost [viz např. nálezy ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 (N 217/83 SbNU 421 nebo ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19 (N 90/100 SbNU 87)]. Ústavní soud uvedl, že tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu může být každé jednání orgánu státní moci porušující výkon samostatné působnosti obce [viz nález ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329]. Tímto zásahem může být také rozhodnutí správního soudu, včetně případů, kdy došlo ke zrušení územního plánu nebo jeho části, resp. k zamítnutí kasační stížnosti obce (viz nález sp. zn. III. ÚS 709/19). Aktivní legitimace stěžovatelky k podání tzv. komunální ústavní stížnosti je tak dána.

Podle Ústavního soudu se komunální ústavní stížnost podstatně odlišuje od ústavní stížnosti podané podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy v rozsahu přezkumu vykonávaného Ústavním soudem, neboť se Ústavní soud nezaměřuje pouze na posouzení porušení ústavně zaručených práv, ale zkoumá rovněž zákonnost zásahu do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Na rozdíl od „obecné“ ústavní stížnosti podle § 87 odst. 1 písm. d) Ústavy tedy Ústavní soud hodnotí nejen (ne)ústavnost zásahu státní moci, ale rovněž prostou (ne)zákonnost tohoto zásahu.

Právo obcí na samosprávu je ústavně zaručeno a vyplývá především z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud dal v mnoha svých rozhodnutích najevo, že považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie a opakovaně konstatoval, že místní samospráva je „výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí“.

Z toho vyplývá, že obce musí mít prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelstev možnost svobodně se rozhodnout, jakým způsobem budou v mezích právního řádu spravovat záležitosti místního pořádku a rozhodovat o rozvoji území obce (nejen) prostřednictvím nástrojů územního plánování.

Podle čl. 7 Ústavy „stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství“, přičemž daný článek je nutno vykládat zejména ve vazbě na právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, jehož je možno se domáhat v pouze mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Přímým adresátem čl. 7 Ústavy je stát, nikoliv osoby od státu odlišné. Podle § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, platí, že „životním prostředím je vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie.“ Za jednu ze složek životního prostředí lze tudíž považovat také les jako ekosystém.

Ochrana funkce lesa, resp. neměnnost využití území plnícího funkci lesa, obzvláště pak lesa hospodářského, není absolutní. Podle § 14 odst. 1 lesního zákona, jehož se dovolávaly rovněž správní soudy, platí, že „projektanti nebo pořizovatelé územně plánovací dokumentace, návrhů na stanovení dobývacích prostorů a zpracovatelé dokumentací staveb jsou povinni dbát zachování lesa a řídit se přitom ustanoveními tohoto zákona. Jsou povinni navrhnout a zdůvodnit taková řešení, která jsou z hlediska zachování lesa, ochrany životního prostředí a ostatních celospolečenských zájmů nejvhodnější.“

      V daném případě je nutno poměřovat zájem na zachování lesa, resp. právo na příznivé životní prostřední, na straně jedné, a ústavně zaručené právo obce na samosprávu, hospodárné využití a rozvoj vlastního území, uspokojování bytových potřeb a ostatních zájmů občanů obce, na straně druhé. Vždy je přitom nutno vycházet z jedinečných okolností konkrétní věci, včetně zohlednění toho, o jakou kategorii lesa v daném případě jde, zda byla navržena zmírňující opatření, případně i to, zda se v místě nachází jiný les, a zda nedojde k zásahu do podstaty práva na příznivé životní prostředí (čl. 4 odst. 4 Listiny). Právě případný zásah do podstaty práva na příznivé životní prostředí by představoval jednoznačné omezení práva na samosprávu.

Správní soudy musí vždy náležitě vážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro zásah do práva na samosprávu, na straně druhé; zásah přitom musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou Ústava v čl. 100 odst. 1 definuje jako „územní společenství občanů“

Ústavní soud shledal ústavní stížnost důvodnou pro nesprávné posouzení návrhu na zrušení části opatření obecné povahy ve věci samé, resp. zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelky, což v konečném důsledku nepřiměřeně zasáhlo do jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu. Ústavní soud nepřisvědčil závěru Nejvyššího správního soudu, který shledal zrušení části územního plánu důvodným, a přitom dostatečně nevzal v potaz individuální okolnosti věci.

    V řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy (územního plánu) nebylo podle názoru Ústavního soudu náležitě vyloženo, že by jednání obce bylo v „příkrém rozporu se zájmy“ chráněnými lesním zákonem, resp. že by činnost obce v samostatné působnosti byla se zájmem na zachování lesa „v nepochybném rozporu“. 

I když  § 14 odst. 1 lesního zákona obsahuje požadavek dbát na zachování lesa v procesu územního plánování,  nelze při poměřování zájmu na zachování lesa na straně jedné, a práva obce na samosprávu (resp. její rozvoj) na straně druhé, v konkrétním případě přehlížet, že veřejný zájem na zachování (oproti nedalekému lesnímu komplexu rozlohou minoritního) čistě hospodářského lesa na hranici mýtního věku, tvořícího izolovaný porost uprostřed plochy zástavby, je z podstaty věci nižší, než veřejný zájem na zachování lesů ochranných, případně lesů zvláštního určení.

Nelze tedy považovat za zákonný přístup správních soudů, které při poměřování dvou zájmů, odmítly jakkoliv zohlednit kategorizaci lesů podle § 2 lesního zákona. Tímto Ústavní soud netvrdí, že hospodářský les musí vždy ustoupit jiným zájmům v procesu územního plánování, nebo že snad nepožívá žádné právní ochrany. Zdůrazňuje pouze nutnost zákonem stanovenou kategorizaci jednotlivých lesů, a z ní fakticky vyplývající různou míru potřebnosti jejich zachování, zohlednit při poměřování dvou práv, resp. ústavních „statků“.

Došlo-li ke zrušení části územního plánu pro údajné porušení § 14 odst. 1 lesního zákona, je třeba připomenout, že „s ohledem na ústavní garance práva na samosprávu není možné vycházet pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má – bez ohledu na výhradu zákona – i materiální aspekt, resp. vlastní ústavní obsah. Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně zaručeného práva na územní samosprávu vyprázdnit nebo fakticky eliminovat.

Ústavní soud poznamenal, že samotnou změnou územního plánu ještě nedochází k odnětí pozemků pro plnění funkcí lesa (ani k jejich omezení). K němu může dojít až ve správním řízení podle § 16 lesního zákona, jehož výsledkem je správní rozhodnutí (tj. individuální právní akt) vydané orgánem státní správy lesů. V případě odnětí pozemku dochází navíc k tomu, že žadatel, jemuž bylo toto odnětí povoleno, hradí za ně poplatek podle § 17 lesního zákona, který je zčásti příjmem Státního fondu životního prostředí a z menší části pak obce, která výnos z něj může použít pouze pro zlepšení životního prostředí v obci nebo pro zachování lesa (§ 17 odst. 5 lesního zákona). Skrze ekonomické nástroje tak dochází ke kompenzaci zásahu do této složky životního prostředí.

Ústavní soud uzavřel, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, kterým došlo k zamítnutí kasační stížnosti stěžovatelky, je výsledkem formalistického přístupu bez dostatečného zhodnocení jedinečných okolností věci, jakož i ústavněprávního posouzení obsahu práva obce na samosprávu a mezí pro zásah státu do samosprávy obce v oblasti územního plánování, v čemž Ústavní soud shledal porušení práva stěžovatelky na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy a jejího práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

Ústavní soud shledal ústavní stížnost důvodnou, podle
§ 82 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu jí vyhověl, a podle § 82 odst. 4 písm. a) téhož zákona napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil.

Právní věta

Zásah státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně (pravidlo potřebnosti v rámci testu proporcionality) vyžaduje.

Při rozhodování správního soudu o zákonnosti zásahu orgánu výkonné moci do samosprávy obce musí soud náležitě zvážit význam práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů.

Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě a jednoznačně odůvodnit, proč prolamuje ústavně zaručené právo obce na samosprávu při rozhodování o rozvoji svého území chráněného v hlavě sedmé Ústavy. Takovýto zásah do samosprávy obce musí být činěn pouze a jen v těch případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon (zde lesní zákon) chrání.

Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 18.08.2023, sp. zn. IV.ÚS 938/22