Nález Ústavního soudu k návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

Skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel") navrhla Ústavnímu soudu, aby zrušil zákon č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Navrhovatel napadl vedle novely zákona jako celku i jednotlivá novelizovaná ustanovení, která jsou součástí právní úpravy zákona o ochraně přírody a krajiny. Navrhovatel napadl novelu zákona z důvodu rozporu legislativního procesu s ústavním pořádkem. Zejména namítal vady legislativního procesu předcházejícího přijetí novely zákona, neurčitost či vnitřní rozpornost novelizované právní úpravy a její nepřiměřenost k právu obcí a krajů na samosprávu, vlastnit majetek a svobodě pohybu. Navrhovatel současně požádal o přednostní projednání návrhu.

Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud tedy hodnotil věcný soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem.

Proporcionalita napadené právní úpravy

Ústavní soud se v rámci abstraktní kontroly ústavnosti zaměřil na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy. K tomu použil test proporcionality, který zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledovaný legitimní cíl (kritérium vhodnosti) - zjišťuje se, zda konkrétní opatření může dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného než omezeného základního práva nebo veřejného statku. Dalším kritériem je posouzení nezbytnosti. V jeho rámci se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější. Jako poslední je třeba posoudit přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na jejich přijetí.

Ústavní soud v rámci přezkumu napadených ustanovení zkoumal soulad právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy.

Navrhovatel zejména napadal vymezení a založení národních parků. Uváděl, že ustanovení § 15 zákona představuje komplexní změnu pojetí národních parků v České republice. Za zásadní označili dvě změny: 1) že pro národní park postačuje převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů (oproti dřívější "značné části"); 2) nově je definován dlouhodobý cíl ochrany národních parků - zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků. Uvedené právní úpravě navrhovatelé vytýkali neurčitost.

Navrhovatel také napadl neurčitost ustanovení § 22 a § 22a zákona a nepřiměřené omezení práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny.

Ústavní soud proto zkoumal soulad napadené právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na ochranu vlastnictví. Podle Ústavního soudu je možné omezením produkčních funkcí lesa na území národního parku dosáhnout zejména zachování biologické a geologické rozmanitosti, nerušeného výskytu populací druhů v přirozeném prostředí, udržení či dosažení v národním parku přirozeného klimatu aj. Napadená právní úprava proto splňuje podmínku vhodnosti v rámci prvního kroku testu proporcionality.

Část námitek mířila proti nepřiměřenosti § 15 a § 15a - 15d zákona, které se týkají omezení práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy. Podle čl. 8 Ústavy se zaručuje samospráva územních samosprávných celků, které mají právo na samosprávu podle čl. 100 odst. 1 Ústavy. Stát může do jejich činnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.

Ve druhém kroku testu proporcionality Ústavní soud zkoumal, zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo šetrnější vůči omezenému právu na samosprávu. Šetrnější řešení by však současně muselo dosáhnout sledovaných legitimních cílů v téže či alespoň srovnatelné míře. Jestliže by je naplňovalo jen částečně, pak je nelze považovat za reálnou alternativu, která by měla vést k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná.

Navrhovatel nevznesl žádný argument zpochybňující nezbytnost napadené úpravy v rámci druhého kroku testu proporcionality. Ústavní soud proto jen ve stručnosti konstatoval, že zákonodárcem zvolená regulace je způsobilá ochránit přirozený vývoj lesů na území národních parků při šetrném omezení jejich vlastníků. Jiné řešení, než restriktivně omezit těžbu dřeva v lesích na území národních parků, by nebylo dostatečně efektivní ve vztahu k ochraně přirozenosti národních parků.

V rámci třetího kroku Ústavní soud poměřoval střet zájmu na ochranu životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu, právem na ochranu vlastnictví a svobodou pohybu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 11 odst. 1 a čl. 14 odst. 3 Listiny.

Zákonný rámec národních parků byl podle Ústavního soudu nastaven přiměřeně, s respektem k vlastnictví, samosprávě a svobodě pohybu - za účelem nezbytné ochrany přírodního bohatství jakožto hodnoty chráněné v ústavní rovině. Je možné, že v budoucnu zvítězí jiný názorový trend a bude prosazena zákonná úprava nastavující pravidla chování v národních parcích liberálněji (volněji). Není však úkolem Ústavního soudu nyní nahrazovat činnost zákonodárce a nutit jej do liberálnější úpravy.

Napadená právní úprava akcentuje mimoprodukční funkci lesů na území národních parků tím, že omezuje jejich vlastníky, jak mohou s lesy nakládat. Podle Ústavního soudu představuje uvedená regulace mírné omezení. K naplnění uvedeného zájmu je určitá míra omezení vlastnického práva nezbytná. Nejde však o omezení, které by svou měrou odpovídalo např. vyvlastnění nebo zřízení věcného práva, je pouze dán zákonný rámec, jak se mají vlastníci vůči svým lesům chovat. Omezení koresponduje s čl. 11 odst. 3 Listiny, podle kterého vlastnictví zavazuje a jeho výkon nesmí nad míru stanovenou zákonem poškozovat mj. přírodu a životní prostředí.

Ustanovení § 22 a § 22a zákona vymezují lesy v národních parcích a nakládání s nimi. Je zdůrazněna mimoprodukční funkce lesů na území národního parku, čímž lze dosáhnout zachování určitého biotopu, ochrany půdy a vod nebo žádoucí změny narušeného ekosystému. Těžbou dřeva v lesích národních parků za účelem zisku by mohlo být dosaženo pravého opaku, než je ochrana přírody ve vztahu k národním parkům. Hospodaření s lesy má směřovat k zachování či podpoře jejich přirozené ekologické funkce a biologické rozmanitosti, což odpovídá i požadavku § 8 odst. 2 lesního zákona. Novelou zákona bylo odstraněno určité pnutí mezi právní úpravou v zákoně o ochraně přírody a krajiny a lesním zákoně a byl vymezen vztah těchto dvou zákonů.

Napadená právní úprava tedy reguluje činnosti v lesích na území národních parků, čímž omezuje jejich vlastníky. Podobně jako u omezení práva na samosprávu je nutné akcentovat důležitost životního prostředí, jehož poškození v důsledku lidské činnosti může být dlouhodobé, ne-li nezvratné. Proto je legitimní požadavek prevence poškozování přírody a zdůraznění faktu, že lesy v národních parcích nemají sloužit primárně k masové těžbě dřeva. Oproti předchozí právní úpravě byla napadenou právní úpravou odstraněna byrokratická zátěž - obstarání souhlasu správy národního parku k zásahu proti škodlivým činitelům a opatření při mimořádných okolnostech v lese. Tyto činnosti je nyní možné činit bez souhlasu, nebude-li tím porušeno jiné ustanovení zákona, zejména základní a bližší ochranné podmínky. Ústavní soud zdůraznil, že regulované omezení a zákazy nejsou koncipovány absolutně, nýbrž je možné z nich udělit výjimku.

Ústavní soud shrnul, že napadená právní úprava splňuje formální i materiální podmínky pro zákonné omezení ústavně zaručených práv a svobod, sleduje legitimní cíl ochrany přírody a je přiměřená. Současně je i dostatečně určitá, neboť má zřejmý normativní obsah, který lze interpretovat ústavně konformním způsobem.

Ústavní soud uzavřel, že otázka existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Závisí výlučně na zákonodárci a exekutivě, jaké národní parky založí, jaká pravidla v nich upraví, a proto nelze, s nadsázkou řečeno, po Ústavním soudu žádat zodpovězení otázky: "zda mají pravdu ekologičtí aktivisté nebo starostové, zda je dobré stavět v národním parku hotely, těžit dřevo nebo nechat bujet vegetaci bez jakéhokoliv zásahu". Zákon stanoví obecný rámec, který bude prováděn vyhláškami ministerstva, opatřeními obecné povahy či správními rozhodnutími. Exekutiva má možnost operativně určovat pravidla podle nastalé situace a je na ní, aby pružně reagovala (například v době současné kůrovcové kalamity); v případě zásahu do veřejných subjektivních práv a veřejných zájmů poskytuje právní řád dostatečné nástroje jejich ochrany.

Legislativní proces přijetí napadené novely zákona byl proveden v ústavních mezích, napadená ustanovení, mající zjevný normativní obsah a vzájemnou provázanost, představují potřebnou a přiměřenou právní úpravu.

Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný, proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Právní věta:

„Existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je otázka politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Napadená zákonná úprava národních parků je přiměřená a vhodně vyvažuje střet práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, svobody pohybu podle čl. 14 Listiny a práva na samosprávu dle čl. 101 Ústavy na straně jedné a práva na příznivé životní prostředí, rovněž zakotveného na ústavní úrovni článkem 35 Listiny, doprovázeného pozitivním závazkem státu dbát o ochranu přírodního bohatství podle čl. 7 Ústavy.“

 (Podle rozhodnutí Ústavního soudu Pl.ÚS 18/17 ze dne 25. září 2018)

 Nález Ústavního soudu ze dne 25.09.2019, sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ze dne 25. 9. 2018

Obchodní společnost H - Agrana s.r.o. (žalobkyně), hospodařila v jižních Čechách na lesních pozemcích, které byly postiženy kůrovcovou kalamitou. Česká inspekci životního prostředí se za této situace zaměřila na provádění kontrolní činnosti s cílem předejít úplnému dokončení vývoje lýkožrouta smrkového a lýkožrouta lesklého a jejich rozšíření do okolních lesních porostů. Kontrolní činnost cílila na těžbu, včasnou a účinnou asanaci kůrovcového dříví a jeho vývoz.

Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) zjistila na pozemcích žalobkyně H - Agrana s.r.o. dokončení vývoje nové generace kalamitních škůdců na napadených stromech, opuštění těchto napadených stromů brouky a jejich další rozšíření do okolních lesních porostů ve svém vlastnictví i vlastnictví jiných osob.

Následně došlo k ohrožení dalších stromů kůrovci, kácení těchto napadených stromů, prořeďování lesních porostů, snížení jejich zakmenění, snížení jejich mechanické stability následkem jejich otevření působení bořivých větrů a snížení jejich stability vůči škodlivým abiotickým činitelům.

Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán I. stupně (ČIŽP) shledal žalobkyni  H - Agrana s.r.o.  vinnou tím, že v době od října 2017 do května 2018 neprovedla včas a dostatečnou asanaci 9 732 stromů smrku o objemu cca 4 194 m³ kůrovcového dříví napadeného kalamitními škůdci lýkožroutem smrkovým a lýkožroutem lesklým, a to na lesních pozemcích v k. ú. Červený Újezdec, v k. ú. Hosín a v k. ú. Borek u Českých Budějovic, a že v době od července 2018 do srpna 2018 neprovedla včas a dostatečnou asanaci 614 stromů smrku o objemu cca 161 m³ kůrovcového dříví napadeného kalamitnímu škůdci lýkožroutem smrkovým a lýkožroutem lesklým na lesních pozemcích v k. ú. Červený Újezdec a v k. ú. Borek u Českých Budějovic.

V rámci kontroly obdržela ČIŽP zprávu Ústavu pro hospodářskou úpravu lesů ze dne 31. 5. 2018, č. j. ÚHÚL/2356/2018/CB, o šetření stavu lesa. Zpráva konstatovala pokročilé poškození lesních porostů lýkožroutem smrkovým, kůrovcem bylo rozvráceno více než 150 ha, přitom v období od 6/2017 – 5/2018 činilo toho poškození 119,8 ha. Ústav byl názoru, že pravděpodobně nejvážnějším problémem byla skutečnost, že asanační těžby probíhaly v nesprávně zvoleném biologickém momentu – těžba již neplnila obranný účinek, vytěžené dřevo lýkožrout opustil před dokončením těžby. Akutní zásah vyžadovala výměra 43,3 ha.

Správní orgán I. stupně využil zjištění Ústavu jako podklad pro vlastní zjišťování rozsahu napadení porostů. Skutečnosti v podkladech od Ústavu na místě ověřovali pracovníci správního orgánu I. stupně za přítomnosti zástupce žalobkyně. Ing. R. ani odborný lesní hospodář Ing. S. se proti způsobu stanovení množství kůrovci opuštěných stromů nijak nevymezili. Žalobkyně nepodala proti kontrolnímu protokolu žádné námitky a ani v přestupkovém řízení nezpochybňovala kontrolní zjištění.

Žalobkyně byla sankcionována za jednání v časových úsecích – říjen 2017 – květen 2018 a červenec a srpen 2018. Správní orgán I. stupně shledal žalobkyni vinnou, že právě v těchto obdobích umožnila na specifikovaných stromech vývoj a dokončení vývoje/výlet kůrovce.

Příkazem ze dne 3. 1. 2018 byla žalobkyně uznána vinnou přestupkem podle § 4 písm. c) zákona o ČIŽP za to, že svým opomenutím v srpnu až září 2017 neprovedla včas zpracování a asanaci 426 m3 smrkové dřevní hmoty napadené kalamitními škůdci lýkožroutem smrkovým a lýkožroutem lesklým nacházejícím se na lesních pozemcích, čímž umožnila šíření těchto kalamitních škůdců do okolních lesních porostů, jak ve svém vlastnictví, tak i ve vlastnictví jiných osob. Za toto jednání byla žalobkyni uložena sankce ve výši 60.000 Kč.

Druhým ohrožujícím jednáním (nedostatečným a nevčasným konáním) vůči životnímu prostředí naplnila skutkovou podstatu podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, a za tento přestupek jí správní orgán I. stupně uložil pokutu ve výši 4 000 000 Kč podle § 5 zákona o ČIŽP.

Žalobkyně se domáhala zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (MŽP) ze dne 27. 5. 2019, č. j. MZP/2019/510/669 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu České Budějovice (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 13. 2. 2019, č. j. ČIŽP/42/2019/120 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a toto rozhodnutí potvrdil. Předmětné lesy jsou podle MŽP lesy zvláštního určení – příměstské a nacházející se v ochranném pásmu vodního zdroje II. stupně – a tak existuje celospolečenský zájem na jejich zachování. Závažnost jednání žalobkyně byla podle žalovaného - (MŽP) vysoká. Předmětem podnikání žalobkyně je zemědělská činnost, je tak opodstatněné na žalobkyni klást zvýšené požadavky a žalobkyně si měla být svých povinností vědoma. S ohledem na výše uvedené žalovaný nepřisvědčil tomu, že by výše pokuty byla likvidační, nepřiměřená, či že by se jednalo o případ exemplárního potrestání.

Žaloba

Proti rozhodnutí MŽP podala obchodní společnost H - Agrana s.r.o. žalobu k Městskému soudu v Praze. Žalobkyně uvedla, že se žalovaný nevypořádal s její odvolací námitkou, ve které žalobkyně tvrdila, že v období od října 2017 do května 2018 a od července 2018 do srpna 2018 vytěžila na předmětných pozemcích cca 40 000 m3 kůrovcového dřeva, vynaložila na to částku 14 mil. Kč, v období let 2016-2018 vytěžila na předmětných pozemcích celkem 90 000 m3 kůrovcového dřeva za náklady více než 37 mil. Kč a vedle mechanické těžby prováděla i chemické postřiky (v letech 2017 a 2018 za nákup vynaložila více než 250 000 Kč) a v letech 2016 a 2017 instalovala i 38 ks otrávených lapáků a v roce 2018 dokonce 65 lapačů, a že v předmětné době bylo obtížné zajistit harvestory a pracovníky, když se v roce 2018 jednalo o nejhorší kůrovcovou kalamitu v historii českých zemí.

I kdyby tato opatření byla shledána za nedostatečná, správní orgány měly podle žalobkyně přihlédnout k tomuto úsilí při posouzení závažnosti přestupku a výše pokuty, což neučinily. Podle žalobkyně není závažnost dána pouze množstvím neasanovaného kůrovcového dřeva, aniž by správní orgány přihlédly k úsilí žalobkyně, která na asanaci vynaložila desítky milionů korun. Správní orgány tak vůbec nezajímala činnost vlastníka lesa, ale pouze zda nastal závadný stav, v takové situaci může být pro některé vlastníky lesa ekonomicky výhodnější podstoupit riziko uložení pokuty, spíše než vynakládat desítky milionů korun na asanaci lesů.

Žalobkyně odmítla, že by bylo vhodné poměřování závažnosti skutku množstvím kůrovcem opuštěného dříví. Žalobkyně totiž postupovala v souladu s rozhodnutím magistrátu, kterým Magistrát města České Budějovic nařídil žalobkyni podle § 32 odst. 2 písm. b) lesního zákona, aby netěžila sterilní souše, což odpovídá názoru, že ty již nepředstavují žádné nebezpečí. Podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona o ČIŽP je sankcionováno vytvoření podmínek pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů, a proto nelze odpovědnost za přestupek založit toliko na tom, že se v lese vyskytují sterilní souše.

Správní orgány měly podle žalobkyně při kontrole zkoumat stromy s aktivní přítomností kůrovce, a nikoliv stromy bez kůrovce; pak by zjistily, že žalobkyně provedla asanaci správně, neboť výskyt stojících souší, a nikoliv stromů s aktivním kůrovcem, svědčí o účinné a dostatečné asanaci. V souladu s rozhodnutím magistrátu žalobkyně prioritně asanovala stromy s aktivním kůrovcem a odložila těžbu souší. Žalobkyně měla za to, že je absurdní a v rozporu s požadavkem rovnosti, aby vlastníci lesů, kteří provádějí asanaci dle názorů odborníků a právních aktů vydávaných státními orgány, byli sankcionováni přísnějšími postihy, než ti, kteří prioritně vytěží sterilní souše.

Žalobkyně také namítala nepřiměřenost výše pokuty vzhledem k tomu, že příkazem z 3. 1. 2018 bylo menší množství neasanovaného dřeva trestáno 60.000 Kč pokuty, což činilo 1.2 % horní sazby - a 10x větší množství neasanovaného dřeva bylo potrestáno částkou 4.000.000 Kč.

Městský soud v Praze

Městský soud konstatoval základní povinnosti vlastníka lesa, které jsou stanoveny v § 32 zákona o lesích. Podle odst. 1 písm. b) tohoto ustanovení je vlastník lesa povinen preventivně bránit vývoji, šíření a přemnožení škodlivých organismů. Podle § 32 odst. 2 tehdy účinného znění zákona o lesích (ke dni rozhodnutí odst. 3) platí, že „při vzniku mimořádných okolností a nepředvídaných škod v lese (větrné a sněhové kalamity, přemnožení škůdců, nebezpečí vzniku požárů v období sucha apod.) je vlastník lesa povinen činit bezodkladná opatření k jejich odstranění a pro zmírnění jejich následků.“ Podle § 32 odst. 6 zákona o lesích „vlastník lesa je povinen hospodařit v lese tak, aby jeho činností nebyly ohroženy lesy sousedních vlastníků.“

Soud zdůraznil, že s účinností vyhlášky č. 76/2018 Sb., která novelizovala vyhlášku č. 101/1996 od 11. 5. 2018, platí, že „základem ochrany je aktivní vyhledávání stromů aktuálně lýkožroutem napadených, ale lýkožroutem ještě neopuštěných, tzv. kůrovcových stromů, a jejich včasná a účinná asanace. Výskyt kůrovcových stromů je v lesních porostech zjišťován celoročně. Za kůrovcové stromy se nepovažují suché stromy lýkožroutem zcela opuštěné, tzv. kůrovcové souše. Ochrana spočívá rovněž v nasazení odchytových zařízení (feromonových lapačů, lapáků nebo otrávených lapáků - ČSN 48 1000)… Včasnou a účinnou asanací je úkon, kterým se zamezí, aby lýkožrout v kůrovcovém dříví dokončil vývoj nebo toto dříví opustil a napadl další stromy. Včasná a účinná asanace může být provedena mechanicky, například odkorňovacím adaptérem na motorovou pilu, nebo chemicky s využitím insekticidů. Za včasnou a účinnou asanaci se nepovažuje pouhý odvoz kůrovcového dříví.“

Zatímco před účinností změny bylo za účinnou asanaci považováno odstranění stromů, s účinností změny vyhlášky od 11. 5. 2018 se možnost účinné asanace rozšířila nejen na mechanickou, ale i chemickou formu.

Soud uvedl, že z výroku prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že žalobkyně byla sankcionována za jednání, které ve 2 skutcích a) za období říjen 2017 – květen 2018, b) červenec 2018 – srpen 2018 spočívalo v tom, že u množství stromů smrků na označených pozemcích ve svém vlastnictví „neprovedla včas a dostatečnou asanaci stromů smrku (kůrovcového dříví) napadeného kalamitními škůdci lýkožroutem smrkovým a lýkožroutem lesklým, čímž umožnila dokončení vývoje nové generace kalamitních škůdců na napadených stromech, opuštění těchto napadených stromů brouky a jejich další rozšíření do okolních lesních porostů ve svém vlastnictví i vlastnictví jiných osob, následně došlo k ohrožení dalších stromů kůrovci, kácení těchto napadených stromů, kdy vzniknou nové holiny, či dojde k prořeďování lesních porostů, snížení jejich zakmenění, snížení jejich mechanické stability následkem jejich otevření působení bořivých větrů a snížení jejich stability vůči škodlivým abiotickým činitelům jako jsou vítr, mokrý sníh, příp. námraza, teplotní a srážkové extrémy.“ Z uvedeného, podle soudu, tedy vyplývá, že ČIŽP i žalovaný žalobkyni stíhali právě za ohrožení. Podstata tohoto jednání spočívala v umožnění podmínek vývoje a výletu kůrovců a tím i ohrožení životního prostředí, které spočívalo ve vylíčených následcích tohoto jednání žalobkyně.

Městský soud se ztotožnil s úvahou žalovaného, že žalobkyně byla potrestána za to, že svým opomenutím umožnila vývoj a výlet kůrovce. Žalobkyně po delší dobu vytvářela podmínky určitého rozsahu a tím ohrozila životní prostředí lesa. Hlavní příčina následku byla tedy nedostatečná a nikoliv včasná asanace a tím postupné vytváření a navyšování zdrojů pro vývoj a výlet kůrovce; bez vytvoření tohoto zdroje by k tomuto následku nedošlo. Stávajících podmínek si žalobkyně nicméně nepochybně vědoma byla a být vědoma i mohla a musela si obecně být vědoma rovněž toho, že musí co nejrychleji provést asanaci, neboť pro šíření kůrovce v jeho vegetativním období může dojít k daleko závažnějšímu následku. Žalobkyně si, podle soudu, měla být vědoma, že v situaci, v jaké se nacházela, měla jednat pružně, aby zabránila co nejhoršímu následku.

Městský soud je toho názoru, že jednání žalobkyně bylo jeden skutek de iure. Žalobkyně byla za předcházející jednání (období srpen – září 2018) pravomocně odsouzena dne 26. 1. 2018. První dílčí skutek žalobkyně byl dokončen v květnu 2018, druhý v září 2018. Žalobkyně se poté v období po 26. 1. 2018 dopustila dvou dílčích skutků recidivujícího jednání. Aplikace zvýšení trestní sazby podle § 5 zákona o ČIŽP měla splněny tedy zákonné předpoklady spočívající v již pravomocném odsouzení za totožné jednání ve lhůtě 12 měsíců.

Městský soud uvedl, že žalobkyně se přestupku dopustila již za účinnosti PřesZ (účinný od 1. 7. 2017), správní orgány proto ve věci aplikovali instituty již aktuální právní úpravy správního trestání. Městský soud dále konstatoval, že rozhodná právní úprava byla v době rozhodování soudu totožná jako v době potrestání žalobkyně a nedoznala změny. Městský soud proto neshledal žádný důvod, pro který by pozdější právní úprava byla pro žalobkyni příznivější.

Na základě uvedených skutečností městský soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

Právní věta

Jednání spočívající ve vytvoření podmínek pro umožnění vývoje kůrovce a jeho výletu do okolí znamená ohrožení životního prostředí. S účinností od 1. 7. 2017 podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona o ČIŽP platí, že „fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že vytvoří podmínky pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů.“ Je zjevné, že se jedná o delikt, kdy je sankcionováno vytvoření samotných podmínek pro působení škodlivých činitelů bez ohledu na to, zda k poškození životního prostředí dojde. I po účinnosti změny skutkové podstaty od 1. 7. 2017 se tedy stále jedná o ohrožovací delikt.

Žalobkyně M.R. získala pozemek, který se stal lesním pozemkem v rámci komplexních pozemkových úprav v roce 2010, ačkoliv na něm nerostl žádný trvalý lesní porost a ve skutečnosti stále pouze trvalý travní porost. Podáním správnímu orgánu I. stupně dne 15. 1. 2020 žalobkyně navrhla, aby správní orgán zahájil řízení v pochybnostech dle § 3 odst. 3 lesního zákona ve vztahu k předmětnému pozemku a určil, že pozemek není určený k plnění funkce lesa.

Tvrdila, že se pozemek stal lesním pozemkem „jen v důsledku pouhého administrativního úkonu (schválení pozemkových úprav)“ bez ohledu na skutečný stav pozemku (trvalý travní porost) a vytváří tak rozpor evidenčního a skutečného stavu. K tomuto podání doložila vyjádření předchozích vlastníků předmětného pozemku v době pozemkových úprav (svého otce a bratra), v nichž se otec vyjádřil k průběhu pozemkových úprav, při jejichž realizaci sice dal výslovný souhlas s převodem předmětného pozemku na kulturu trvalého lesního porostu, ale považoval je za iracionální řešení. Bratr, jako další vlastník předmětného pozemku, podal v době dokončení pozemkových úprav a jejich zápisu do katastru nemovitostí vyjádření k jejich průběhu a postup zpracovatele návrhu pozemkových úprav hodnotil jako pochybný a neracionální ve vztahu k předmětnému pozemku.

Rozhodnutím ze dne 29. 1. 2020 správní orgán I. stupně stanovil, že předmětný pozemek XA je pozemek určený k plnění funkcí lesa ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) lesního zákona – lesní pozemek. Správní orgán I. stupně upozornil žalobkyni, že předmětný pozemek je evidovaný jako pozemek lesní (PUPFL), a proto je jak vlastník, tak uživatel pozemku povinen dodržovat ustanovení lesního zákona. Správní orgán I. stupně rozhodl, že předmětný pozemek je PUPFL ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) lesního zákona – lesní pozemek je schopen plnit funkce lesa a lze jej využívat pro lesnické hospodaření. Současný stav na pozemku není v rozporu se stavem evidenčním, protože na pozemku platí až do konce roku 2020 prodloužená lhůta pro zalesnění a bezlesí zde je připuštěné do 31. 12. 2020. Žalobkyně tak má stále dostatečný prostor pro realizaci zalesnění, a tím splnění své zákonné povinnosti.

Odvolání žalobkyně zamítl žalovaný - Krajský úřad Libereckého kraje a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Semily (dále jen „správní orgán I. stupně“). Řízení před správním orgánem I. stupně označil „za vedené na vysoké úrovni, rozhodování i úvahy na jeho podporu za správně a věcně vedené“ a proto napadené rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl.

Žalobkyně se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Hradci Králové domáhala přezkoumání napadeného rozhodnutí a jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítala, že napadené rozhodnutí je nezákonné a věcně nesprávné.

Dle žalobkyně se žalovaný nezabýval jejími v odvolání uvedenými věcnými a právními argumenty a v rozporu s § 68 ve spojení s § 93 odst. 1 s. ř. se s nimi v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal. Nezodpověděl zejména a) proč i podle odvolacího orgánu, pokud jde o pozemek p. č. XA, není možno rozhodnout v pochybnostech podle § 3 odst. 3 lesního zákona, ale je možno odejmout ho trvale z plnění funkcí lesa podle § 13 a násl. téhož zákona, b) zda se žalovaný rovněž domnívá, že odborný lesní hospodář svým vyjádřením k předmětu řízení porušil ustanovení § 52 lesního zákona, c) jaký je názor žalovaného na zásadní námitku žalobkyně, že ona, coby vlastník předmětného pozemku, má právo rozhodnout o způsobu využití svého pozemku a že vlastnické právo nelze bez dalšího poměřovat s principem legality veřejné moci.

Zdůraznila, že ona souhlas k pozemkovým úpravám nedala a společně s rodinou provozující zemědělskou výrobu potřebuje každý pozemek využitelný k pastvě či produkci píce. Ke změně druhu pozemku v rámci pozemkových úprav došlo již před více než 10 lety a po celou dobu je předmětný pozemek využíván v souladu s jeho předchozí kulturou jako zemědělský pozemek - trvalý travní porost a má zájem jej takto využívat i nadále, a proto dosud nepodnikla žádné kroky směřující k zalesnění.

Žalovaný- Krajský úřad Libereckého kraje vyjádřil své přesvědčení, že se jedná o PUPFL s tím, že za zásadní důkaz považuje vykonatelnou a pravomocnou soustavu rozhodnutí (rozhodnutí č. 4/09 Pozemkového úřadu Semily, rozhodnutí Ministerstva zemědělství, Ústředního pozemkového úřadu a rozhodnutí č. 2/10 Pozemkového úřadu Semily čj. PÚ/351/10-202.2/KPÚ7 ze dne 4. 5. 2010). Zdánlivá pochybnost je vyvolána pouze tím, že žalobkyně neplní povinnosti vlastníka lesa, což potvrdil i dopis Ministerstva zemědělství, jímž bylo sděleno, že neshledalo důvody pro přezkum žalovaného rozhodnutí.

Žalovaný se vyjádřil k jednotlivým částem žaloby dle jejího členění, tedy, že pozemek má charakter trvalého travního porostu, protože jej žalobkyně užívá v rozporu se zákonem. Zkonstatoval rozdíl mezi řízením v pochybnostech a řízením o odnětí PUPFL co do účinků rozhodnutí z řízení vycházejících a zhodnotil otázku případného povolení odnětí PUPFL, otázku porušení § 52 zákona o lesích odborným lesním hospodářem a rovněž otázku, že žalobkyně nebyla vlastníkem předmětného pozemku v době pozemkových úprav, a proto nedala se změnou druhu pozemku souhlas, pro posouzení předmětného případu jako irelevantní. Relevantní naopak je pouze věcný a právní stav předmětného pozemku.

Krajský soud

Krajský soud zohlednil zejména to, že rozhodnutí správního orgánu I. a II. stupně tvoří jeden celek a v tomto celku jsou obsaženy odpovědi na všechny (i odvolací) námitky žalobkyně, neshledal důvodnou žalobní námitku, v níž žalovanému vytýká, že se nevyjádřil ke všem jejím odvolacím námitkám a že pouze bez dalšího přejal názor prvostupňového správního orgánu.

Krajský soud zdůraznil úpravu podle lesního zákona § 3 odst. 3, že v pochybnostech o tom, zda jde o pozemky určené k plnění funkcí lesa, rozhoduje orgán státní správy lesů. Státní správu lesů vykonávají dle § 47 odst. 1 lesního zákona a) obecní úřady obcí s rozšířenou působností, b) kraje, c) stavební úřady, d) ministerstvo. A dle následujícího § 38 odst. 1 písm. a) jsou to právě obecní úřady obcí s rozšířenou působností, které rozhodují o pochybnostech, zda jde o pozemky určené k plnění funkcí lesa (§ 3 odst. 3).

Soud přisvědčil správním orgánům, že faktický stav předmětného pozemku (tedy to, že pozemek nebyl v předmětné době rozhodování správních orgánů zalesněn), je pouze výsledkem schválení výjimky z povinnosti vlastníka pozemku pozemek zalesnit v souladu s lesním zákonem. Rovněž žalobkyní ani žalovaným nezpochybněný vznik pozemku, coby pozemku lesního, v pozemkových úpravách, s nimiž tehdejší vlastník pozemku vyslovil souhlas, prokazuje, že formální stav pozemku zde byl nastolen po právu a není žádnou chybou. Skutečnost, že je tento formální stav pozemku v rozporu se stavem faktickým a pozemek je v rozporu s materiální definicí v lesním zákoně bez lesního porostu, byla v době rozhodování správních orgánů pouze rozporem dočasným (až do vypršení platnosti výše uvedené výjimky z povinnosti zalesnit) a v žádném případě takový stav nemůže založit důvod vzniku pochybnosti o druhu pozemku ve smyslu § 3 odst. 3 zákona o lesích. Okamžikem, kdy uplyne čas stanovený v rozhodnutí o udělení výjimky pro zalesnění předmětného pozemku, se stane faktický stav pozemku protiprávním a jako takovému mu nelze přiznat právní ochranu

Soud uvedl, že stejně tak jako není možné změnit druh pozemku (resp. vyvolat pochybnost o druhu pozemku) neoprávněným vykácením lesního pozemku, není možné změnit druh pozemku ani neoprávněným nezalesněním pozemku, který vznikl se souhlasem vlastníka v rámci komplexních pozemkových úprav jako lesní pozemek.

Krajský soud souhlasil se závěry správních orgánů, že odborný lesní hospodář skutečně není orgánem jakkoliv rozhodujícím v řízení v pochybnostech. Skutečnost, že souhlasí se změnou druhu pozemku, není schopno vyvolat konstitutivní právní účinky a ani řízení v pochybnostech jako takové žádné konstitutivní účinky co do změny druhu pozemku založit nemůže.

Podle soudu není smyslem a účelem zákona o lesích dovolit, aby vlastník lesního pozemku pouze na základě faktického užívání lesního pozemku jinak, než zákon o lesích předvídá a dovolí, docílil vytvoření takových zákonem předvídaných pochybností, které by umožnily vynětí daného pozemku z kategorie lesního pozemku za užití řízení v pochybnostech dle § 3 odst. 3 lesního zákona.

Krajský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl ve smyslu ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s., neboť neshledal namítané vady správního řízení, ani namítanou nezákonnost napadeného rozhodnutí.

Právní věta

1. Lesní zákon v § 3 odst. 3 upravuje, že v pochybnostech o tom, zda jde o pozemky určené k plnění funkcí lesa, rozhoduje orgán státní správy lesů. Určovací pravomoc orgánu ochrany lesa však neslouží k tomu, aby tento správní orgán kdykoliv, ať již na žádost či z moci úřední, vyňal z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa pozemek, který do ní dosud náležel a náležet měl. Takové změny lze dosáhnout pouze rozhodnutím o odnětí pozemků z plnění funkcí lesa ( 15 a násl. lesního zákona). Rozhodnutí „v pochybnostech“ je deklaratorním rozhodnutím, jehož účelem je autoritativní konstatování stavu jaký je a má být, nikoliv měnit dosavadní faktický či právní stav pozemků.

2. Pokud je předmětný pozemek evidovaný jako pozemek lesní (PUPFL), je jak vlastník, tak uživatel pozemku povinen dodržovat ustanovení lesního zákona.

V případě, že vlastník nechce užívat pozemek k funkci lesa, musí postupovat v      souladu s lesním zákonem, tedy buď žádat o trvalé odnětí pozemku z funkce lesa anebo případně žádat o omezení využívání pozemku pro plnění funkcí lesa v souladu s § 15 a § 16 lesního zákona.

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17.12.2021, sp. zn. 30 As 56/2020 

V projednávané věci navrhovatelé a) městys Březová, b) město Vítkov, c) město Hradec nad Moravicí napadla opatření obecné povahy vydané orgánem státní správy myslivosti podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti, jímž byl zakázán vstup do obory Jelenice.

O zákaz vstupu do obory podalo žádost Honební společenstvo Březová Obora dne 21. 10. 2019. K žádosti se připojily osoba zúčastněná na řízení I) GroCredit, a.s. jako vlastník nemovitostí v oboře Jelenice a osoba zúčastněná na řízení II) Opavská lesní a.s. jako uživatel honitby.

Žádost o vydání opatření obecné povahy odůvodnili žadatelé tím, že pohyb veřejnosti v oboře ruší zvěř a ta nemá potřebný klid zejména v době kladení a odchovu mláďat. Žadatelé dále poukázali na potřebu zajištění bezpečnosti veřejnosti, neboť zvěř může na návštěvníky obory zaútočit, příp. jim v důsledku úleku způsobit zranění.

Městský úřad Vítkov, odbor výstavby, územního plánování a životního prostředí vydal závazné stanovisko ze dne 4. 12. 2019, č. j. MUVI 31210/2019, ve kterém nesouhlasil s úplným zákazem vstupu do honitby obora Jelenice, ale souhlasil s omezením vstupu do této honitby v době kladení a odchovu mláďat, v době říje a v době, kdy dochází k zúžení potravní nabídky pro zvěř, zvěř je zesláblá a je nutné ji přikrmovat.

Osoba zúčastněná na řízení II) Opavská lesní a.s.  podala podnět k provedení přezkumného řízení závazného stanoviska orgánu ochrany přírody nadřízenému orgánu ochrany přírody – Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, oboru životního prostředí a zemědělství, který rozhodnutím ze dne 27. 1. 2020, změnil závazné stanovisko Městského úřadu Vítkov tak, že udělil „souhlas s úplným zákazem vstupu do honitby obora Jelenice“.

Vydané opatření obecné povahy napadli navrhovatelé u krajského soudu návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

Krajský soud podanému návrhu vyhověl a napadené opatření obecné povahy podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil. Shledal aktivně procesně legitimovanými všechny tři navrhovatele, neboť obora Jelenice náleží do k. ú. Lesní Albrechtice, přičemž toto území reguluje územní plán navrhovatele a); obora se však částečně nachází také v k. ú. Jelenice, jež spadá pod město Vítkov [navrhovatel b)]. V severozápadní části je pak obora ohraničena řekou Moravicí, která tvoří přirozenou hranici mezi k. ú. Lesní Albrechtice (městys Březová) a k. ú. Domoradovice [město Hradec nad Moravicí – navrhovatel c)]. Samotnou oborou prochází turisticky využívaná neznačená cesta (moravická cesta), kterou rovněž reguluje územním plánem navrhovatel c).

Krajský soud konkrétně uvedl, že napadené opatření obecné povahy nevyhovuje požadavku zákonnosti, neboť § 9 odst. 3 zákona o myslivosti předpokládá vydání opatření obecné povahy na omezenou dobu, tj. v konkrétním časově omezeném období a jen v rozsahu nezbytném k zajištění ochrany sledovaných zájmů. Jestliže by soud akceptoval omezení nařízené opatřením obecné povahy (tj. plošný zákaz vstupu na dobu neurčitou), jednalo by se o omezení práv nad rámec předpokládaný zákonem. Takovýto plošný zákaz by byl v příkrém rozporu s právem každého na volný průchod krajinou obsaženého v § 63 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

Kasační stížnost

Rozsudek krajského soudu napadly stěžovatelky (obě osoby zúčastněné na řízení) kasační stížností. V úvodu kasační stížnosti namítly formální pochybení, kterých se měl krajský soud dopustit – a sice nesprávné označení osoby zúčastněné na řízení II), neuvedení správního orgánu, který měl opatření obecné povahy vydat, ve zrušujícím výroku rozsudku a nesprávnou citaci ZOPK. Již z těchto důvodů považovaly rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný.

Krajský soud se podle názoru stěžovatelek dostatečně nevypořádal s otázkou aktivní procesní legitimace navrhovatelů; ti vystupovali v řízení u krajského soudu jako „obhájci cizích práv“. Navrhovatelé nemají k oboře žádný vlastnický, užívací ani jiný vztah, přičemž netvrdili žádná konkrétní práva, na kterých byli napadeným opatřením obecné povahy zkráceni, krajský soud měl proto „žalobu zamítnout“.

Nejvyšší správní soud

Nejvyšší správní soud konstatoval, že územní samosprávné celky mají při rozhodování o rozvoji svého území právo na samosprávu, jež garantuje Ústava České republiky (čl. 8) a jehož dotčení se v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy mohou obce (městyse či města) dovolávat. Do územní samosprávy spadají záležitosti s převážně místním nebo regionálním dopadem, jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů, přičemž obec je územní celek, který pečuje o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů a při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem [§ 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Proto potřeby občanů nelze od práva na samosprávu striktně oddělovat; jde o spojené nádoby, které se do značné míry vzájemně ovlivňují.

Vzhledem k tomu, že mají všichni tři navrhovatelé přímý vztah k území, na které vydané opatření obecné povahy zakázalo vstup, přičemž dotčení na svých právech v podaném návrhu dostatečným způsobem tvrdili, Nejvyšší správní soud, rozhodl, že námitka stěžovatelek rozporující jejich aktivní procesní legitimaci není důvodná. Všichni tři navrhovatelé – obce (městys a města) jsou aktivně procesně legitimováni k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, jež zakazuje vstup na území přímo regulované územními plány těchto obcí.

Stěžejní otázkou v posuzované věci byl, podle soudu, výklad § 9 odst. 3 zákona o myslivosti, který zní následovně: „Na žádost uživatele honitby může orgán státní správy myslivosti, zejména v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů, nařídit přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do honitby nebo jejích částí, omezení jízdy koňmi a tažnými psy a omezení jiných sportovních nebo zájmových činností. Uvedená opatření se nevztahují na hospodářskou činnost vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků.“

Podle § 66 zákona o myslivosti vydávají orgány státní správy myslivosti rozhodnutí, jimiž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, podle (mj.) § 9 odst. 3 zákona o myslivosti jen po dohodě s orgány ochrany přírody, pokud zvláštní právní předpisy o ochraně přírody a krajiny nestanoví jinak.

Nejvyšší správní soud konstatoval, že orgán státní správy myslivosti po obdržení žádosti uživatele honitby o vydání opatření obecné povahy ve smyslu § 9 odst. 3 zákona o myslivosti je limitován tím, že pozemky v oboře Jelenice slouží obecnému užívání každého. Skutečnost že toto ustanovení umožňuje orgánu státní správy myslivosti nařídit přiměřená omezení, příp. také zákaz vstupu do honitby, proto nemůže znamenat, že je možné honitbu uzavřít plošně a na dobu neurčitou.

Nejvyšší správní soud zdůraznil, že užívání pozemků v oboře Jelenice vlastníky, resp. uživatelem honitby, musí probíhat takovým způsobem, který nevyloučí právo veřejnosti na přístup do krajiny, příp. obecné užívání lesů, což musí respektovat také orgán státní správy myslivosti při vydávání opatření obecné povahy podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti.

Pro závěr, že § 9 odst. 3 zákona o myslivosti neumožňuje plošné uzavření obory (resp. plošný zákaz vstupu do honitby) na dobu neurčitou, svědčí také to, že dané ustanovení obsahuje demonstrativní výčet, kdy lze k nařízení přiměřených omezení přistoupit; jde zejm. o období „hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů.“ Rozhodně však nelze přistoupit na názor stěžovatelek, které o plošné uzavření obory Jelenice žádaly s odůvodněním, že potřeba ochrany zvěře pokrývá období celého roku, neboť u jednotlivých druhů zvěře probíhají období hnízdění, kladení a odchovu mláďat tak, že na sebe vzájemně navazují po celý kalendářní rok, přičemž lov probíhá v oboře celoročně. Takováto argumentace by fakticky umožňovala plošné uzavření jakékoli obory (resp. honitby), ve které se nachází zcela běžně chovaná zvěř, která se vyskytuje také ve volné přírodě.

Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.

Právní věta

Orgán státní správy myslivosti nemůže opatřením obecné povahy podle § 9 odst. 3 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, zakázat vstup do honitby plošně na dobu neurčitou; takový absolutní zákaz je v přímém rozporu s právem na volný průchod krajinou (§ 63 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny), příp. obecným užíváním lesů (§ 19 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích).

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 412/2020 - 64 ze dne 7. ledna 2022

Českobratrská církev evangelická nárokovala na základě § 3 zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi vydání pozemků v držení Lesů České republiky, s. p., které byly odňaty právnické osobě zřízené a provozované za účelem podpory činnosti této církve. Jednalo se o Obecně prospěšné českobratrské družstvo pro sociální podniky, zapsané společenstvo s ručením obmezeným v Brně. To však dne 27. 1. 1954 zaniklo výmazem z družstevního rejstříku bez právního nástupnictví.

Žalobkyně Českobratrská církev evangelická v souladu se stanovami nabyla zbytkové jmění zaniklé právnické osoby. Vydání specifikovaných pozemků nárokovala církev u Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro Kraj Vysočina. Ten však svým rozhodnutím ze dne 3. 2. 2016, č. j. SPU 054600/2016/520100 vydání zamítl.

Žalobkyně - Českobratrská církev evangelická podala žalobu o nahrazení rozhodnutí pozemkového úřadu ke Krajskému soudu v Brně. Ten však žalobě nevyhověl a zamítl ji.

Církev podala proti rozsudku krajského soudu odvolání k Vrchnímu soudu v Olomouci.

Odvolací soud ve shodě se soudem prvního stupně uzavřel, že v situaci, kdy nárokované pozemky byly odňaty právnické osobě zřízené a provozované za účelem podpory činnosti žalující církve (Obecně prospěšné českobratrské družstvo pro sociální podniky), které dne 27. 1. 1954 zaniklo výmazem z družstevního rejstříku bez právního nástupnictví, se žalobkyně, bez ohledu na to, že v souladu se stanovami nabyla zbytkové jmění zaniklé právnické osoby, právní nástupkyní původního vlastníka pozemků nestala.

Proto ji nelze, podle soudu, posuzovat ani jako osobu oprávněnou ve smyslu ustanovení § 3 zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. Odvolací soud proto žalobě o nahrazení rozhodnutí příslušného pozemkového úřadu nevyhověl.

Dovolání

Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání k Nejvyššímu soudu. Měla za to, že dovolací soud ve své rozhodovací praxi ve skutkových poměrech obdobných projednávané věci dosud neřešil hmotněprávní otázku vymezení subjektu, jehož ve smyslu ustanovení § 3 zákona č. 428/2012 Sb., lze mít za právního předchůdce oprávněné osoby. Namítala, že v situaci, kdy zákonná úprava pojem „právní předchůdce oprávněné osoby“, použitý v ustanovení § 3 zákona č. 428/2012 Sb., blíže nedefinuje, je za takového předchůdce třeba považovat nejen právnickou osobu, jež zanikla s právním nástupnictvím osoby uplatňující restituční nárok do jejích veškerých práv a povinností (formou univerzální sukcese), nýbrž i právnickou osobu, jež dříve, než zanikla po provedené likvidaci, odevzdala osobě domáhající se restitučního nároku své zbytkové jmění. Na podporu prosazovaného názoru argumentovala tím, že právní předpisy v rozhodném období (od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990) u většiny podpůrných právnických osob jejich zánik s univerzálním právním nástupnictvím některé z osob oprávněných ve smyslu současného zákona č. 428/2012 Sb. ani neumožňovaly. Navrhla, aby dovolací soud rozsudky soudů nižšího stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

Účastník řízení Lesy České republiky, s.p. ve svém vyjádření navrhl, aby Nejvyšší soud dovolání zamítl.

Nejvyšší soud

Nejvyšší soud shledal dovolání přípustným podle § 237 o. s. ř., neboť napadené rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení hmotněprávní otázky spočívající v definici osoby oprávněné ve smyslu ustanovení § 3 zákona č. 428/2012 Sb., jež v rozhodovací praxi dovolacího soudu v dovolatelkou zmiňovaných souvislostech nebyla dosud řešena.

Nejvyšší soud  uvedl, že oprávněnou osobou ve smyslu zákona č. 428/2012 Sb. je  třeba rozumět právnickou osobu naplňující některý z definičních znaků dle § 3 zákona č. 428/2012 Sb., a to za předpokladu, že tato právnická osoba sama nebo její právní předchůdce utrpěly v rozhodném období (od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990 - § 1 zákona č. 428/2012 Sb.) odškodňovanou majetkovou křivdu (§ 5 zákona č. 428/2012 Sb.).

Při řešení nastolené hmotněprávní otázky, koho je možné považovat za oprávněnou osobu, nutno zákonný pojem „právní předchůdce takovéto osoby“ předně vykládat tak, že i tento předchůdce musel být právnickou osobu zařaditelnou do některé z kategorií oprávněných osob definovaných ustanovením § 3 zákona č. 428/2012 Sb. Přijetím zákona č. 428/2012 Sb. totiž zjevně nebylo zamýšleno odškodnění majetkových křivd spáchaných v rozhodném období na jiných než uvedeným ustanovením definovaných osobách (kupř. na fyzické osobě coby právní předchůdkyni oprávněné právnické osoby z titulu dědění na základě závěti apod.), jež zákonodárce současně explicitně označuje za nositele práv k původnímu církevnímu majetku (§ 2 písm. a/ zákona č. 428/2012 Sb.).

Výklad pojmu „právní předchůdce oprávněné osoby“, jakožto zákonného předpokladu právní kvalifikace subjektu, uplatňujícího restituční nároky dle zákona č. 428/2012 Sb., coby osoby ve smyslu ustanovení § 3 tohoto zákona oprávněné, musí současně odpovídat interpretačnímu principu ex favore restitutionis, jehož odpovídající aplikace vede k jednoznačnému závěru, že případné legislativní nedůslednosti nemohou jít k tíži restituentům.

Důvodem právní kvalifikace podpůrné právnické osoby (osoby nesoucí jinak znaky oprávněné osoby dle § 3 písm. c/ zákona č. 428/2012 Sb.), zaniklé bez právního nástupnictví, coby právního předchůdce subjektu uplatňujícího restituční nárok dle zákona č. 428/2012 Sb., budou zpravidla okolnosti spočívající v tom, že takováto právnická osoba byla zřízena a provozována za účelem podpory činnosti registrované církve nebo náboženské společnosti, jež nárok v řízení uplatňuje nebo jejíž součást právnická osoba domáhající se restitučního nároku tvoří, přičemž ke zrušení podpůrné právnické osoby s likvidací (tj. bez právního nástupnictví) došlo právě v důsledku odškodňovaných majetkových křivd způsobených v rozhodném období státem, pro něž pozbyla v podstatném rozsahu majetkovou základnu umožňující jí pokračovat ve své další činnosti.

Závěr odvolacího soudu, že právní kvalifikace žalobkyně, coby oprávněné osoby ve smyslu ustanovení § 3 zákona č. 428/2012 Sb., je vyloučena již tím, že právnická osoba zřízená a provozovaná za účelem podpory její činnosti (osoba nesoucí jinak znaky oprávněné osoby dle § 3 písm. c/ zákona č. 428/2012 Sb.), od jejíhož právního nástupnictví je žalobkyní odvozován status oprávněné osoby, zanikla výmazem z družstevního rejstříku bez právního nástupnictví, je tedy z výše uvedených důvodů zjevně nesprávný. To platí tím spíše v situaci, v níž, jak za řízení před soudy nižšího stupně vyšlo najevo, bylo žalobkyni před výmazem podpůrné právnické osoby z družstevního rejstříku po provedené likvidaci odevzdáno její zbytkové jmění.

Nejvyšší soud proto rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 28. června 2017, č. j. 1 Co 95/2016-66, a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. srpna 2016, č. j. 35 C 15/2016-41, zrušil a věc vrátil Krajskému soudu v Brně vrací k dalšímu řízení.

Právní věta:

Osobu uplatňující restituční nárok dle zákona č. 428/2012 Sb. bude možno se zřetelem k individuálním skutkovým okolnostem případu posuzovat jako osobu oprávněnou ve smyslu ustanovení § 3 tohoto zákona i tehdy, zanikla-li právnická osoba, nesoucí jinak znaky některé z kategorií oprávněných osob definovaných ustanovením § 3 zákona č. 428/2012 Sb., která v rozhodném období utrpěla odškodňovanou majetkovou křivdu (§ 5 zákona č. 428/2012 Sb.) a od jejíhož právního nástupnictví je status oprávněné osoby odvozován, bez právního nástupnictví.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 06.03.2018, sp. zn. 28 Cdo 5344/2017

Žalobce - Singulární společnost Brumov, z.s., požádal Krajský úřad Zlínského kraje o určení právního vztahu k honebnímu pozemku p. č. 2883/3, který je v jeho vlastnictví. Žalobce zpochybnil dřívější rozhodnutí Okresního úřadu ve Zlíně, referátu zemědělství ze dne 9. 3. 1993 o uznání honitby Sidonie – Cigán, kterým bylo stanoveno, že součást honitby tvoří i pozemky vlastníka „Singulár Brumov“, a to lesní půda o celkové výměře 165,28 ha.

Krajský úřad Zlínského kraje o žádosti žalobce ve věci určení právního vztahu rozhodl tak, že honební pozemek p. č. 2883/3, v k. ú. Brumov je na základě rozhodnutí Okresního úřadu ve Zlíně součástí honitby Sidonie – Cigán, uznané pro osobu zúčastněnou na řízení - Lesy České republiky s.p. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný - Ministerstvo zemědělství zamítl rozhodnutím ze dne 18. 6. 2018 a rozhodnutí krajského úřadu potvrdil.

Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně, v níž se domáhal jednak zrušení tohoto rozhodnutí, jednak prohlášení nicotnosti rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 a rozhodnutí Městského úřadu Valašské Klobouky, odboru životního prostředí ze dne 10. 2. 2003, č. j. ŽP-12332/02.

Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě se odmítl věcně zabývat námitkami proti rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 s tím, že lhůty pro jeho přezkoumání již uplynuly a není proto možné je změnit či zrušit. K námitkám ohledně dohod s vlastníky předmětných pozemků žalovaný uvedl, že současný ani předchozí zákon o myslivosti uzavření takové dohody pro uznání honitby nevyžadují; z toho důvodu je irelevantní i žalobcem předložená výpověď dohody o přičlenění.

Krajský soud

Soud uvedl, že podle rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 se za honitbu uznávají honební pozemky dle předložených dokladů o vlastnictví a popisu hranice honitby. Zmíněné rozhodnutí vycházelo z návrhu na uznání vlastní honitby, z jehož části C se podává, že součást honitby tvoří i pozemky vlastníka „Singulár Brumov“, a to lesní půda o celkové výměře 165,28 ha.

Žalobce také namítal, že mu rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 nebylo doručeno. Zde krajský soud předně poukázal na § 52 odst. 1, § 54 odst. 2, § 63 odst. 3 a § 68 odst. 1 zákona č. 71/1967, správního řádu a připomněl, že účelem oznámení správního rozhodnutí je umožnit osobě, o jejíchž právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jejíž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, seznámit se s jeho obsahem. Je sice pravdou, že rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 nebylo žalobci řádně oznámeno, z jeho následného postupu je však zřejmé, že se s ním fakticky seznámil nejpozději dne 1. 11. 1993, kdy uzavřel s osobou zúčastněnou na řízení dohodu o výši úhrady za přenechání práva využití pozemků k výkonu myslivosti. Žalobce ani poté nepodal proti rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 žádný opravný prostředek; naopak dlouhodobě tento stav akceptoval a na základě dohody ze dne 1. 11. 1993 pobíral náhradu za užívání předmětného pozemku, a to až do doby výpovědi dohody o přičlenění ze dne 9. 4. 2006.

Rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 tedy nabylo právní moci nejpozději uplynutím lhůty pro podání odvolání podle § 54 odst. 2 správního řádu z roku 1967, která začala plynout od okamžiku, kdy se žalobce musel s obsahem předmětného rozhodnutí seznámit, tj. nejpozději ode dne 1. 11. 1993. S ohledem na to není na místě, podle soudu, zabývat se ostatními námitkami žalobce proti tomuto rozhodnutí i skutečností, že žalobce nebyl vzat za účastníka předmětného správního řízení, neboť pro přezkum rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 již uplynuly veškeré lhůty pro řádné i mimořádné opravné prostředky. Toto rozhodnutí tak nemohl žalovaný jakkoli změnit nebo zrušit, a je třeba na něj i přes možnou existenci vad nahlížet jako na rozhodnutí zákonné.

Krajský soud proto žalobu zamítl.

Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu.

Nejvyšší správní soud

Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že krajský soud se nezabýval žalobními námitkami v jejich plném rozsahu a pouze obecně uzavřel, že žalovaný vypořádal odvolací námitky komplexně. Rovněž právní posouzení věci bylo nesprávné, interpretace a aplikace právních norem neodpovídala zákonu. Tímto postupem bylo stěžovateli upřeno právo na spravedlivý proces.

Podle stěžovatele je evidentní, že rozhodnutí dne 9. 3. 1993 je neurčité, bylo vydáno bez právního podkladu a trpí takovými formálními nedostatky, které je činí nicotným; nicotná jsou rovněž všechna rozhodnutí, která na toto rozhodnutí obsahově navazují. Krajský soud bez jakéhokoli bližšího odůvodnění došel také k závěru, že rozhodnutím ze dne 10. 2. 2003 byla honitba uvedena do souladu s novou úpravou, ačkoli toto rozhodnutí jen zařadilo honitbu do jakostních tříd a další nedostatky uznání honitby podle tohoto ustanovení však zhojeny nebyly.

Stěžovatel také nesouhlasil se závěry krajského soudu, že se s obsahem rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 seznámil nejpozději 1. 11. 1993, což lze považovat za okamžik jeho oznámení. Krajský soud pominul § 51 správního řádu z roku 1967, podle něhož se rozhodnutí oznamuje účastníkovi doručením jeho písemného vyhotovení. Ze spisu je přitom patrné, že předmětné rozhodnutí nebylo stěžovateli doručeno, a tedy nebylo způsobilé vyvolat právní následky, které s jeho doručením zákon spojuje (nabytí právní moci a běh lhůt k podání opravných prostředků). Není tedy zřejmé, z jakého ustanovení krajský soud dovodil, že pro přezkum rozhodnutí z 9. 3. 1993 již stěžovateli uplynuly všechny lhůty pro užití řádných či mimořádných opravných prostředků.

Nejvyšší správní soud uvedl, že napadený rozsudek splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakých ustanovení krajský soud vycházel i jakými úvahami byl při svém rozhodování veden. Vyplývá z něj, že žalobu zamítl proto, že z rozhodnutí ze dne 9. 3. 1993 seznal, že součást honitby Sidonie – Cigán tvoří i sporný pozemek p. č. 2883/3 a že vymezení této honitby odpovídá požadavkům nového zákona o myslivosti, protože citované rozhodnutí bylo doplněno o předepsané náležitosti rozhodnutím ze dne 10. 2. 2003. Vzhledem k tomu, že obě zmíněná rozhodnutí nebyla předmětem přezkumu v této věci, považoval za bezpředmětné zabývat se tím, zda byla vydána v souladu se zákonem; nadto lhůty pro jejich přezkum ve správním i soudním řízení již uplynuly. Zohlednil rovněž fakt, že stěžovatel stav nastolený rozhodnutím ze dne 9. 3. 1993 dlouhodobě akceptoval, což dovodil z dohody o přenechání práva využití pozemků k výkonu myslivosti ze dne 1. 11. 1993. Uzavřením této dohody s osobou zúčastněnou na řízení dne 1. 11. 1993 se od tohoto dne tak stěžovateli počala odvíjet lhůta pro podání řádných či mimořádných opravných prostředků, ale ty stěžovatel evidentně nevyužil.

Nejvyšší správní soud konstatoval, že krajský soud správně uvedl, že předmětem tohoto soudního přezkumu je rozhodnutí vydané v řízení o určení právního vztahu, nikoli rozhodnutí o uznání honitby ze dne 9. 3. 1993, ani jeho doplňující rozhodnutí ze dne 10. 2. 2003. Z toho důvodu nelze v nynějším řízení zkoumat, zda obě posledně zmíněná rozhodnutí dostojí všem zákonným požadavkům, či zda správní orgány shromáždily dostatečné podklady pro jejich vydání.

Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není důvodná a proto rozsudkem zamítl.

Právní věta

Řízení o určení právního vztahu a rozhodnutí vydané v jeho rámci nemůže sloužit ke zpochybnění jiných pravomocných správních rozhodnutí.

Nejsou-li pravomocná správní rozhodnutí odklizena cestou mimořádného opravného prostředku, nápravného prostředku dozorčího práva či správním soudem, je u nich presumována jejich zákonnost i závaznost.

Na újmu ostatních účastníků řízení nelze zvrátit právní moc rozhodnutí jen proto, že některému (opomenutému) účastníkovi nebylo rozhodnutí řádně formálně oznámeno (§ 51 správního řádu z roku 1967), jestliže přitom takový účastník obsah rozhodnutí znal.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.10.202021, sp. zn. 3 As 327/2019 - 57